1 绪论
1.1 研究背景
大力推进农地整治、大规模建设高标准基本农田是实现耕地数量管控、质量 管理和生态管护目标，是促进粮食安全、经济安全和生态安全的有效手段。《国 民经济和社会发展十二五规划纲要》及近年的中央一号文件都明确提出：大力开 展农村土地整治，提高耕地质量，建设高标准基本农田。按照全国土地整治规 划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准 基本农田。
2001〜2011年全国通过土地整治共建成2亿多亩高产稳产的基本农田，补充 耕地五千多万亩，使得耕地质量提高、农业抗灾能力增强、农业生产成本降低、 生态环境和居住环境得以改善。虽然我国农地整治取得了显著成绩，但项目建设 与管护的效率偏低：①项目立项决策阶段调查不深入，评估工作相对滞后，未形 成统一评价标准，项目决策不完善损害了农户利益，形象工程、农民“被上楼” 的现象时有发生，甚至发生严重土地冲突事件；②规划设计脱离实际，项目施工 过程中受到农户阻挠，导致设计变更频繁，甚至有些设施竣工后无法使用，例如，湖北浠水抗旱灌渠成摆设，村民一怒之下拆掉了百万元的形象工程；③施工 阶段存在相当的随机性，国土部门等单位与施工企业的合谋导致工程质量低下, 例如，土地耕作层破坏严重，硬化水渠开裂等；④后期管护阶段责权不明确，造 成管护缺位，相互推卸责任，资金缺少保障等，项目陷入了 “有人用、没人管” 的境地，田块堆放杂物，道路塌陷、泥泞，沟渠淤堵，建筑物破损，变压器、电 线和泵房设备被盗，林网损毁等现象屡见不鲜，造成工程闲置甚至农地抛荒，更 无从说农地规模化与产业化经营。此外，土地整治资金的使用效率偏低，截留、 挪用、贪污和浪费土地整治资金的现象时有发生。
大量文献和工程实践表明，上述低效率主要有两个方面的原因：①从技术层 面来看，没有对农地整治项目全过程各阶段的工作设定效率标杆并进行科学的效 率测度；②从制度层面来看，目前农地整治项目被纳入政府的公共产品投入范 围，项目建设完全采取国家动员机制，这种单一的财政投入机制对项目实施和管理主体激励不足。因此，需要建立科学的农地整治项目效率测度方法并对项目全 过程各阶段的效率进行动态测度，在此基础上分析效率的影响机理，探寻效率提 升机制，改革项目建设与管护模式。
公私合作是从制度层面提升我国农地整治项目效率的理想模式。对于日益 增长的公共服务需求，政府独立投资存在资金缺乏和效率低下的问题，而社会 投资只追求利润忽视社会效益（zhang，2005），通过公私合作可实现利益共 享、风险的合理分担，从而提高投资效率。农地整治项目属于公益性较强的项 目，米用政府和社会投资机构共同投资的公私合作（public private partnership，PPP）模式可从根本上改变目前效率低下的状况。同时，国土资源部2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中明确提出：“积极探索市 场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。”文 件指明了我国土地整理的未来发展方向一在政府主导下，运用市场手段，充 分利用社会资金和技术服务土地整理事业。土地整理复垦开发项目和农地整治 项目都以新增耕地为目的，本质是相同的，因此该文件也为我国农地整治项目 公私合作模式提供了政策前提。基于此，我们提出了 “农地整治项目效率测度 及效率提升的公私合作模式”这一研究构想，以期为提升农地整治项目的效率 提供理论依据与具体案例支持。本研究不仅可以丰富和发展土地整治的理论， 而且对规范与指导农地整治的实践活动、改善农业生产条件、保障国家粮食安 全等都具有重要的现实意义。
1.2 研究的目的与意义
1)分别从过程和结果视角研究农地整治项目效率动态测度模型，从技术层面提升我国农地整治项目的效率。
2)弄清基于效率提升的农地整治项目公私合作模式的组织设计、投资分摊机制等，从制度层面提升我国农地整治项目的效率。
3)为各级政府在农地整治项目建设与管护中进行科学决策提供不可缺少的 基础资料，同时也为农地整治项目的各级政府国土部门、社会投资机构、施工单位、农村合作组织、农户等提升项目的效率提供正确的理论指导和行动指南。
4)对规范与指导农地整治的实践活动、改善农业生产条件、保障国家粮食安全等都具有重要的现实意义。
1.3 国内外研究现状及发展动态分析
1.3.1 国内外研究现状及趋势
研究农地整治项目效率测度与效率提升问题，必须借鉴效率测度（efficiency measurement）的相关理论，特别是效率测度方法的相关研究成果。
传统上，国外学者关于效率测度的研究主要集中在以下三个方面。
1）关于效率评价参数法的研究。这方面的研究一直以来都是效率评价研究 的主要关注点，集大成者：Aigner等（1977）和Meeusen等（1977）最早提出了 效率评价的随机前沿法（stochastic frontier approach）；通过对上述方法的改进，Berger和Humphrey（1992）提出了厚前沿法（thick frontier analysis），Berger等（1993）提出了自由分布法（distribution free approach），Rien和Paul（1999，2006）提出了递归厚前沿法（recursive thick frontier approach）。
2）关于效率评价非参数法的研究。例如，Charnes等（1978）源于数学考虑及经济背景提出了CCR模型；Banker等（1984）从公理化模式提出了BCC模型；Fare等（1985）使用非参数的费用方法研究规模效益时提出了FG模型；Seiford和Thrall（1990）提出了ST模型；Charnes等（1985，1987）提出了CCGSS模型、CW模型及CCWH模型；Yu等（1996）提出了GDEA模型和逆DEA以模型。
3）关于参数与非参数相结合法的研究。由于参数法和非参数法各有优缺点， 许多学者提出了参数与非参数相结合的方法（Fare et al.，1994；Luis and Juan,2001；Huang and Wang，2002；Daniel，2008)。
效率测度方法最初被应用于卫生服务、银行及高新技术等领域，随着研究的不断深入，逐渐被应用于铁路、机场、教育等公共服务及资源利用管理等项目。 上述领域的效率测度多应用效率评价的方法来考察项目建成后的产出与投入比等 效应，多属于项目后效率评价。目前，在传统视角研究基础上，国外学界关于项 目效率的研究逐渐出现多个新的视角。
1）多维度（过程―结果）视角的综合效率测度研究。学术界对效率的界定 主要有三种观点：基于结果的效率观（Bernardin and Beatty，1984；Kane，1996）、基于过程的效率观（Frank and Wolfgang，2003；Michael，2004）、过程和 结果的综合效率观（朱志刚，2003；Cukusic et al.，2010）。一些研究从项目决 策到后期运行维护的全过程的视角出发，在强调考察项目全过程各阶段效率动态 测度的重要性（Neely et al.，2000； Tongzon，2001；Han ang Qi，2003；Michael，2004）的同时，正逐渐向“过程十结果”的综合效率观发展（Das et al.，2011）。
2）基于标杆管理的效率测度。为了明确效率提升的目标，界定与典型项目 （即标杆）的效率差距，从而寻求实现这一目标的手段和工具，最终达到提升项 目效率的目的，一些专家提出了基于标杆管理的效率测度（Hanna et al.，2002；Josepson et al.，2002；Brunso and Siddiqi，2003；Zhou et al.，2003）。
3）关于效率的影响机理研究。以提升效率为目的，一些学者在传统的效率 影响因素研究基础上开展了效率影响路径及影响效果的研究，以探寻效率不高的 根源（Gilson and Kraakman，2002 ；Crawford and Bryee， 2003 ；Mezzetti， 2004 ；Votiner et al. ，2006）。
国外学者上关于农地整治项目效率的研究主要集中在以下两方面。
1)关于农地整治项目效率评价的研究。相当一部分的研究集中在农地整治 项目效率的前评估和后评价。关于农地整治项目后评价主要集中在项目建成后的 社会效益评价（Coelho et al.， 2001）、生态经济效益评价（Syrrakou et al.， 2006；Hu and Jiao，2010）、生态景观效果评价（EC，1999a，2000；Michihiro et al. ， 2000；Miranda et al.，2006；Uematsu et al.，2010；Zeballos and Yamaguchi，2011）、社会经济环境综合效益评价（Crecente et al.，2002）、作物生产率评价 (Wu et al.，2005)、土地整理完成后耕地质量评价（Philip，1990；Mihara，1996；Zhang ， 2012；Yao et al. ， 2013）。关于前评估的研究：Huylenbroeck 等（1996）提出了农地整治项目整体评估框架，并运用仿真模型预测了农地整治 项目完成后可实现的经济及非经济效益；Coelho等（2001）提出了基于多学科视 角的农地整治项目决策评估模型，该模型集成了农业系统绩效评估的多种方法， 能够预测农地整治项目对农地灌溉、排涝及道路重建等各方面的效应及其经济 影响。
2）关于农地整治项目效率的影响因素研究。该方面的研究一直都是农地整 治项目效率研究的主要关注点：Yomralioglu和Parker（1993）首先提出了影响土 地整理项目效率的成本分摊和收益分享因素；Larsson（1997）提出了公众参与因素；Archer（1989）提出了高素质的技术与管理人才因素；Niroula和Thapa（2005）分析南亚地区土地整理中出现的土地分块化问题对耕地退化和农业发展 制约的影响，提出要采取广泛的政策和法律措施以促进土地整理的可持续发展; Thapa和Niroul(2008)从项目利益相关者（农户、地方精英、国会议员、高层 官僚和研究员）的不同需求出发，研究了不同利益相关者行为对土地整理项目效 率的影响；Sikor等（2009）批判了中东地区国家主导的土地整理政策，提出中 东国家应该支持地方农村社区对土地整理政策进行适当改变和调整的建议，以提 高土地整理项目的效率；Cay等（2010）从社会和经济的视角，分析了不同的农 村土地再分配模式对土地整理项目成功率的影响。
从国内学者发表的文献来看，我国学者相关研究主要集中在农地整治项目的 前期决策评价、项目后效益评价、农地整治后耕地质量评价、土地整理的可持续 性评价及提升效率的模式等方面。①关于农地整治项目前期决策评价的研究主要 集中在农地整治的潜力评价、项目整理的优先度及立项决策综合评判等方面。主 要代表包括张正峰等（2002）；李宪文等（2004）；罗罡辉等（2004）。②关于农 地整治项目后的社会、经济及生态环境等综合效益评价的研究主要集中在农地整 治后的效益表现及指标体系构建、效率的评价方法等方面。主要代表包括王军等 （2003）；吴林等（2005）；董霁红等（2006）；杨庆媛等（2006）；谷晓坤和陈百 明（2008）；刘勇等（2008）；孙雁等（2008）；赵俊锐和朱道林（2010）；王军 等（2011);高秀明等（2011);罗文斌和吴次芳（2012）。③关于农地整治后土 地质量评价的研究主要集中在新增耕地质量评价、土地质量的时空配置与变异两 个方面。主要代表包括周佳松等（^卩卩4）；金晓斌等（2006);王瑷玲等 （2006）；张雯雯等（2007，2008）；谭梦等（2010）。④关于农地整治项目可持 续性评价的研究，主要代表有鞠正山等吴怀静和杨山（2004）、董利 民等及张敏等（2007）”。⑤关于土地整理项目效率提升的方法研究比较 鲜见，白雪华等（2003）提出了土地整理的PPP模式，徐雪林等（2004）提出 了 土地整理的公众参与模式。
由此可见，国内学界对国际上效率测度方法研究现出的新趋势和发展方向没 有足够重视，直接针对多维度视角下农地整治项目的效率测度、农地整治项目效 率的影响机理及提升效率的公私合作模式的组织设计、投资分摊比例、社会投资 回收、后期管护设施产权配置、政府激励等运行机制等的研究更少。
从国家自然科学基金近年资助的相关项目来看，学者们分别从土地整理生态 环境效应及其安全调控机制（张正峰和赵伟，2006）、土地整理水土保持效益 杨子生，2006）、土地整理环境效应评价指标与方法（鞠正山，2008，鞠正山 和张凤荣，2004）等方面，对土地整理项目效率展开了广泛深入的探讨。总体而 言，从农地整治项目建设与管护的全过程进行效率动态测度及效率提升机制的深 入研究还非常有限。
1.3.2现有研究的不足
由上可知，国内外学者在农地整治项目的前期决策、社会效益、经济效益、 生态环境和景观效益、土地质量及可持续性评价、土地整理项目效率的影响因素 等方面的研究较为深入，这对研究我国农地整治项目建设与管护效率问题具有极 大的启发，这些研究侧重于项目后评价，对未来的农地整治项目建设有一定的借 鉴和指导意义。但目前关于农地整治项目效率测度及效率提升机制的研究主要有 以下三个方面的不足：①对多维度视角下农地整治项目效率测度研究不够重视;
②对农地整治项目效率的影响路径、影响效果等影响机理方面的研究非常有限;
③虽然提出了土地整理效率提升机制的PPP模式或社会参与机制，但对政府与社 会营利和非营利机构合作的具体运作机制未涉及。因此，立足中国现实，全面、 系统地研究“农地整治项目效率测度及效率提升机制”势在必行。
1.4研究内容
根据研究问题和研究目的，本书具体章节的内容安排如下。
第1章主要从现阶段我国农地整治面临的艰巨任务及存在的突出问题出发， 提出了建立科学的农地整治项目效率测度方法并对项目全过程各阶段的效率进行 动态测度，并分析效率的影响机理、探寻效率提升机制、改革项目建设模式的重 要意义。对效率测度的理论与方法、农地整治项目效率问题的研究等进行了文献 回顾，提出了当前研究的不足。在提出问题及梳理国内外研究现状的基础上设计 了本书的研究框架和技术路线，总结了主要的研究方法。
第2章分析了公共产品理论、利益相关者理论、价值链理论、项目组织理 论、业务流程理论、计算机组织理论，为农地整治项目效率测度及效率提升机制 的研究提供了理论基础。
第3章分别从过程和结果两个维度研究农地整治项目效率测度。对农地整治 项目效率的内涵进行了界定，剖析了其价值链，并围绕着价值链增值这一核心分 别建立了项目前期阶段、实施阶段及后期管护阶段的效率指标体系，依据标杆管 理原理和项目特征设置效率指标的基准标杆、实际最优标杆及理论拓展标杆，分 别构建了基于距离函数法的农地整治项目前期阶段、实施阶段及后期管护阶段的 效率测度模型，并以鄂州市华容区蒲团高产农田建设示范项目、鄂州市鄂城区杜 山高产农田建设示范项目和孝感市孝南区肖港镇基本农田土地整治项目为例，对 项目的过程效率进行了测度，针对测度结果分析了项目存在的问题，并有针对性 地提出了建议；从投入和产出等方面构建了基于结果的农地整治项目效率指标体 系，运用标杆管理理论和构建了其效率测度模型，本书以湖北省岗前平原工程模式区的22个县（市、区）农地整治为对象进行了实证研究，提出农地整 治DEA无效地区的标杆选择方法，确立出DEA有效地区为农地整治的备选标 杆，运用投影分析法找出DEA无效地区与标杆间的效率差距并分析原因，进一
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