１ 中国财政改革的三个阶段
自１９７８年中国实施改革开放政策至今 ,已经有３５年的时间 .作为全面性改革方案的组成部分之一 ,财税改革一直扮演着举足轻重的角色 .财税乃政府运行之血脉 ,反映着一个国家政治、经济和社会结构的变化 .相对于直接的政治改革而言 ,政府财政在很大程度上是相对 “技术性 ”的,即它和政治体制、经济和社会体制之间的关系是相对 “中立 ”的.这种特征使得财政改革作为综合改革的先行者和试验田是再合适不过的了 .
３５年来中国改革的实践印证了上述说法 .在任何政治和国家制度改革发生之前 ,其他变化会先行发生 .这些先行变化会为进一步的政治以及国家制度改革提供资源和动力 .在采取革新疗法和引入新的社会标准之前 ,各种看得见的和看不见的变化似乎只是静静地体现在政府收入和支出方式上 .制度改革是一个渐进的过程 ,政府运行的路径和方式的改革必须提前进行 ,以为其他方面的改革奠定基础 .以上其实是对中国之前高速变革和经济增长过程中财政改革和其他改革关系的描述 .
中国１９７８ ~２０１２年的改革历程非常值得仔细研究 ,探究这３５年的财政改革过程会有助于理解中国其他方面的改革 .我们之前的研究 (Hou,２００９ )将中国的财政改革划分为两个阶段 :第一个阶段是１９７８~１９９３年;第二个阶段是１９９４ ~２００８年.前一个１５年的财政改革致力于重塑中国的财政体制 ;后一个１５年的改革致力于在财政制度中引入新的因素 .在之前的研究基础上 ,本书认为 ,中国财政改革的第三个阶段已经开始 .这个阶段要求将财政改革引向纵深 ,并将各种改革重新整合起来 ,以解决之前改革中没有解决掉的问题和各种新出现的问题.在下面的几节 ,我们将分析中国财政改革的三个阶段 ,主要分析第三个阶段 .
１１ 阶段一 :致力于增长和发展的重新调整
现代政府的核心职能是维护社会稳定、促进经济发展 ,并基于此来提高居民的生活水平 .无论是中央政府、地区政府还是地方政府 ,都是围绕这三个职能建立起来的 (Hou,２００８ ).然而在１９７９年以前 ,这三项职能 ,尤其是后两项职能,在中国未能充分实施 .在改革的最初阶段 ,旧体制很难被打破 ,只能在容易突破的地方寻求改革 .在财政方面放松中央管制乃是改革的突破口 .
第一个阶段的财政改革是从三个方面进行的 ,分别是政府间的财政关系、政府与企业间的关系和政府与居民间的关系 .在政府间的财政关系方面 ,逐步扩大地方政府收入和支出的份额 ;在地方四级政府之间 ,逐步扩大省以下级别政府的收入和支出份额 .在政府与企业间的关系方面 ,逐步扩大国有企业的利润留成 ,赋予企业更多的自主权 ,以促使企业更好地从事生产经营 .在政府和居民间的关系方面 ,放松对居民和个人的管制 ,促使他们通过劳动、技术和生产经营更好地维持生计和获取财富 .在城市 ,家庭经济得到了更好的发展 ;在农村 ,农民离开了农村公社 ,与政府签订土地承包合同 ,进行自我经营 .总之 ,这三个方面的改革合力促成了第一阶段增长和发展的 “中国道路 ”.
财政改革是中国改革的破冰之举 .然而 ,旧的体制仍然没有发生根本性的变化,这同样也促使新的问题不断出现 .问题之一便是 ,政府尤其是中央和省级政府财政收入的减少 .究其原因 ,省以下层级的政府获取了大部分的增量财政收入;同时 ,国有企业获取了原有体制下没有获得的增量利益 .农民在改革之初的收入增幅超过了城市居民 ,稍后又落后于城市居民 .在城市居民内部 ,参与个体经营和私营经济的居民较之其他群体相对快地富裕起来 ,城市居民之间的收入差距逐步扩大 .不仅如此 ,区域之间的差距也逐步扩大 .东部沿海地区在吸引外资方面具有区位优势 ,此时的劳动力也比较廉价 ,这使得东部地区的发展比中西部早且迅速 .
实际上 ,仅靠对旧体制修修补补的改革是无法解决上述问题的 .从实践层面看,上述问题的出现也是中国选择高速增长路径的必然结果 ,并且这些问题在中国保持高速增长的势头中进一步恶化 .问题的解决需要待财富积累到一定程度并且公众忍耐力达到极限时 ,通过更深层次和更大范围的变革来实现 .
１２ 阶段二 :新财政体制的建立
第二阶段的主要变革是中国政府按照公共财政基本原理建立起新的财政体制.简单来说 ,按照分级财政 (iclfdrlsm)的原则建立起相关的制度 .在
fsaeeai这个阶段 ,两项重要的改革逐步得以实施 .第一项是实施分税制财政体制 (１９９４ ~１９９８年).在这套体制之下 ,中央政府获取源自主要税种的大部分收入 (开始是增值税 ,后来又加上个人所得税 ).省及以下各级政府分享剩余的税收收入.新的财政体制给中央财政发挥稳定宏观经济职能和提供全国性公共物品带来了充足的财源 .
与第一项改革相配套的是中央对地方政府转移支付制度的完善 (１９９９ ~２００３年).这项改革的目地在于保证地方政府向居民提供最基本的公共服务 .由于中央政府获取了大部分的财政收入 ,中央政府也很自然地应该为最基本公共服务买一部分单 .从２００４年开始 ,新的财政体制逐步显现成效 ,中央对地方基础教育、公共卫生、社会保障和保障性住房的转移支付额度不断增加 .新财政体制的目标是使居民无论在什么地方居住 ,不分城乡户籍 ,在获取基本公共服务方面应当机会均等 .通过这种区域间和不同收入群体间获取基本公共服务的机会均等整个社会基本趋向公平 ,并力求保持稳定的局面 .
新的财政体制在建立过程中也产生了很多意想不到的结果 ,突出地表现在以下几个方面 .在多级政府中 ,中央政府获取最大份额的税收收入 ,省级政府次之,基层政府最少 .但从公共服务提供责任来看 ,基层政府却承担着最多的责任.中央政府拥有最大比例的税收收入 ,但承担最少的直接支出责任 ;基层政府拥有最少的税收收入 ,却承担最多和最直接的公共服务支出责任 .中间层级政府筹集有限的财政收入 ,不会有更多的资源来补助基层政府而只能等待承接中央政府的转移支付 .由于收入和支出责任不能匹配 ,因而没有任何一级政府能对基本公共服务的提供负全责 .上级政府批评基层政府在使用转移支付资金过程中效率低下 ;基层政府抱怨上级政府没有给予足够的资金来提供公共服务 .
由于基层政府官员实质上由上级任命 ,因而基层政府官员仍旧需要按照上级的意愿实现执政目的 .为了建设基础设施和发展经济 ,基层政府通过各种非传统的手段进行融资 .这些手段包括出售国有土地使用权及使用地方政府融资平台融资等 ,在实践中还出现了非法或违规现象 .基层政府使用这些 “提款机 ”有近十年之久 ,这些收入占据地方政府自有财政收入的近一半左右 .出售国有土地使用权的确给基层基础设施建设提供了重要财源 ,并带来了大量的有形收益 .然而 ,土地价格飙升也大大增加了房产建设的成本 ,这在一定程度上推高了房价 ,扭曲了房地产市场 ,引起了社会不满 .地方政府融资平台的大规模使用 ,在增加基层政府收入的同时也使得长期隐形债务大大增加 .上述现象的出现使得财政资金浪费现象加剧 ,因为现行机制没有要求特定官员对该实践负责 .
１３ 阶段三 :面向责任和效率的改革
我们认为 ,中国现在正处于财政改革的第三阶段 .该阶段的目标是解决上一阶段出现的问题 ,提高财政支出效率 ,敦促基层政府更具责任性 .然而 ,尽管目前中国已经较之前富裕许多 ,相比前两个阶段目标的实现 ,第三阶段的任务绝不会比前两个阶段容易 .
首先 ,通过支出责任与收入相匹配来达到完善政府间财政关系的目的 .具体来说 ,需要在政府间重新分配税种和比例 ,给予地方政府可依靠并且比较稳定的税收来源 .当然 ,这一过程的实现未必以增加宏观税负为前提 .增加基层政府的财政收入份额可以改变收入分配过程中头重脚轻的局面 ,同时也可以改变基层政府扭曲的融资行为 .在增加基层政府财政收入的同时还要给予基层更多的财政自主性 .
其次 ,促使基层政府更具责任性的重要措施 ,是要求重新定位税收与提供公共服务二者间的关系 .对于基层政府来说 ,税收并不是免费的午餐 .地方税入是以对基层政府及其官员施加限制为条件的 .在完善地方税体系的过程中可以给地方政府增加新的税收收入 ;然而 ,新增加的税收必须具有专门用途 ,该税款被专门用于尚没有充分提供的基础教育、公共卫生、公共安全和基层基础设施等 .这种 “收支关联 ”应使基层政府及其官员更加对纳税人负责 ,并使得政府更加贴近民众 (ShahAandShahS,２００９ ).
随着征税和支出对应关系的重新定位 ,纳税人必然在税款征收和财政资金使用上发出更多的声音 .他们缴纳了税款 ,因而有权利通过显示自己的偏好获取希望得到的公共服务 .这种公共选择机制的效果在理论上和实践上已经得到证实 .它可以提高财政支出的效率 ,提高纳税人的满意程度 ,抑制腐败 .在这种情况下,基层政府会努力贴近他们所服务的纳税人 ,以满足他们的需求 .
最后且或许最重要的是 ,上述财政制度改革有利于整个制度体系中其他方面的改革 .鼓励居民通过公共选择机制在税款征收和财政资金使用上发出声音 ,会进一步加快基层政府领导直接选举的步伐 .在基层政府领导是直接选举的情况下,他们不得不对纳税人更加负责 ,而不仅仅是对任命他们的上级机构负责 .公共选择机制作用的发挥还会促进居民在不同辖区间的迁徙 ,这反过来又会进一步刺激基层政府官员竞相改善政府治理效果以便吸引更多的税源 .通过这一过程 ,基层公共服务提供的效率也将得到提高 .
要实现第三阶段的目标 ,房产税的实施是重要的财政和社会、政治工具 .作为一种财政工具 ,房产税仅仅是一种获取财政收入的手段 ;然而 ,作为社会、政治工具 ,房产税则会在上文所述的多个方面发挥作用 .我们坚信房产税的实施会在第三阶段财政改革中发挥重要作用 .无疑 ,这项工作的完成和目标的实现不是一朝一夕的事情 ,要 “修成正果 ”仍有待时日 .正是基于以上原因 ,我们愿意花费时间和精力来分析房产税的历史演进、作用机制和施用前景 .
２ 转变地方政府收入体系
目前 ,中国基层政府收入体系正处在从旧体系向新体系的变化过程中 .在旧体制下 ,近１０年来基层政府对政府土地出让收入的依赖程度非常高 ;在新体系中,基层政府将从对一次性土地出让收入的依赖转移到依靠其他、规范性的收入形式上来 .以下详细分析我们的逻辑 .
２１ 旧体系 :依赖土地出让收入
按照中国 .宪法 .的规定 ,城市的土地属于国家所有 ;农村的土地 (除由法律规定属于国家所有的以外 )属于集体所有 ;在实际操作中 ,地方政府实际上执行了土地的所有权 ,基层政府在土地使用上有很大的发言权 ,并且是土地流转过程中的最大受益者 .在２０世纪８０年代以前 ,土地流转是在政府、集体和国有企业等之间进行的 .２０世纪８０年代初 ,作为广东省对外开放政策的内容之一 ,广东省人民代表大会常务委员会允许地方向投资者出让土地以鼓励、吸引投资来新建工厂 .出让土地的代价是投资者缴纳一定额度的出让金 .①１９８７年１２月,深圳市政府第一次在市场上公开拍卖土地使用权 .１９８８年４月,全国人大修订 .宪法 .,允许转让土地使用权 .土地出让收入最初是由中央和地方政府共享的 ,并专项用于城市建设 .到了１９９４年,按照中央和地方政府分税制的要求 ,土地出让收入归地方政府所有 ,这就给地方政府依赖土地出让获取财政收入埋下了伏笔.中央政府当时也没有料到 ,地方政府对土地出让收入的依赖在短短数年后竟然会达到如今的地步 .
客观地说 ,地方政府尤其是基层政府对土地出让收入的过度依赖 ,来源于１９９３年分税制改革过程中各省与中央的讨价还价、中央因此所做的让步 ,以及分税制设计的不完善 .在分税制体系中 ,存在着事责 (支出责任 )与自有财力的不对称 .简单来说 ,分税制将产生重要税源的税种划为中央收入 ,将产生较少收入的税种划为地方税 .与此同时 ,地方政府还承担着大量的公共服务供给责任 .这样 ,地方政府通过土地出让获取收入的压力和动力大大提高 .
当然 ,中国政府体制中的其他问题对此也有很大影响 .在自上而下层级分明、严格控制的指令性体制中 ,地方政府被赋予了发展经济的职能 .地方政府官
①１９８１年广东省人民代表大会常务委员会公告第六号公告 .深圳经济特区土地管理暂行规定
员为了一方的发展和繁荣,尽快 (在自己任期内)造福当地民众,或者在 GDP “锦标赛”中获胜以求个人进步 (提拔),就有必要和动力通过出让土地招商引资,获取 GDP的高速增长,或者以此获取融资,加快基础设施建设.这样,土地出让的 “锦标赛”也很自然地形成了.表２１显示了２００８~２０１１年,土地出让收入与地方政府财政支出的变化.２００８年,土地出让收入占地方政府财政支出的比例为１６％;到了２０１０年,这一比例达到２８％.在中央政府再三严厉警告并采取行政手段后,这一比例在２０１１年仍然高达２５％.
表２１ 土地出让收入与地方政府财政支出的变化 (２００８~２０１１年)
项目２０１１年２０１０年２００９年２００８年
地方政府一般预算支出/亿元９４３３４７４９５９６３２０２４９９９３地方政府基金预算支出/亿元３７４８６３０２９９１４２９２１２９２８土地出让收入/亿元３３１６６２９１１０１３９６５１０３７５土地出让收入占一般预算支出和基金预算支出总和的比例/％２５２８１８１６
注:①中国政府编制预算时采取复式预算的编制办法,其预算体系包含一般预算 (后改为公共财政预算)、基金预算和国有资产管理预算等.②最后一行计算公式为比例＝土地出让收入 ÷地方政府一般预算支出和基金预算支出之和
资料来源:财政部网站 (ht
p://wwwmofgovcn/)相关年度中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告
诚然,通过土地出让形成的土地出让金对城市基础设施建设起到了非常积极的作用,这些基础设施建设又对经济的高速增长起到了至关重要的作用.然而,问题也随之出现.譬如,地方政府对动迁农村居民的补偿力度有限,这引发了不少社会问题.最重要的问题在于土地资源是有限的,这种靠出让土地融资的方式是不可持续的.另外一个问题是,大部分出让形成的土地出让金被用于城市的基础设施建设,区域之间基础设施水平的差距扩大了.
关于土地出让及其经济效应方面的研究有很多.Anderson (２０１１)检验了中国土地出让与发展时点和建筑密度之间的关系.他认为,收取土地出让金可能会延缓发展.土地出让金对建筑密度的影响取决于具体城市,土地出让金对处于发展中的城市起到增加建筑密度的作用,但是对逐渐衰落的城市会起到降低建筑密度的作用.他认为,取消土地出让金可能会加快发展速度.
２２ 新体系:以房产税为基础
基于上述已经出现的问题和问题的严重程度,中国的基层政府应当尽快实现从旧的收入体系向新体系的转换.这里所说的新的收入体系,是指把房产税作为重要的自有税种和财政收入来源,土地出让收入在地方总收入中所占的比例不再增加,并且逐步缩小,甚至最终取消.这种新的收入体系有助于克服目前一些地
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