根据以上文献分析和实地调研观察,本书提出以下三点假说。
1)新疆农村承包地和荒地的产权与水权制度安排存在差异
从正式的产权制度来看,家庭联产承包责任制最早在承包地上推广,在国家相关政策的推动下,承包地的流转开始的比较早。而对于荒地资源,党的十一届三中全会以后,才将家庭联产承包制引入“四荒”治理上,另外,新疆的荒地的初始获得不同于中部其他省份推行的转让、拍卖、人股等形式,而是农户自行开荒获得,得到村委会的认可和其他农户的默认,这种非正式的产权形式与承包地存在较大差异,且“四荒”土地流转的制度设计主要体现在《农村土地承包法》之中,许多流转原则和方式都参照了承包地流转的制度设计,没有体现“四荒”资源的特殊性,制度安排上较为粗糙。
新疆的已经转为耕地的大部分荒地都是由较强经济实力的农户早期自行开荒而来的,他们其中的大多数人并没有具有法律效力的认可证书,但却得到当地村委会的认可,而且由于是自己开荒而来的,开荒农户自身投入了大量的财力和人力,也自然认为其自身拥有荒地的使用权和收益权,同时他们要为自己所经营的荒地向村集体缴纳一笔费用。这种产权的获得有别于承包地,承包地对于农民而言,只要他是特定社区中的一员,其集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。因而,农户对于承包地和荒地的产权认知是不同的。
此外,具体到两种土地的水权安排也有显著差异。由于新疆地区十旱少雨,水资源严重短缺,农田用水量决定着土地的产出,而承包地无论从国家层面的法律、法规还是按照当地的习俗,都比荒地表现出较安全和明晰的产权特征。附着于产权之上的水权制度安排也表现出较大的差异,承包地通常比荒地的用水有较高的保障程度。现实的情况是,村委会通常会优先保证承包地种植作物的用水量,在承包地得以有效灌溉之后才会放水给荒地。一些自行开荒的企业和大户,在与村委会签订承包合同的时候,村委会也不会承诺对其用水实施保障,只能自行想办法解决荒地开发的用水问题,比如,打机井或租用他人的机井进行灌溉等。所以,由于承包地和荒地的产权存在差异,其水权也存在很大不同。
2)新疆农村承包地和荒地流转存在差异
新疆农村承包地、荒地的产权和水权制度存在的差异,必然会影响到承包地和荒地在土地流转市场的参与程度。通常认为,产权和水权较为安全的土地,其流转的期限一般较长,谈判以及合同的签订成本也相应较低,并且不需要诸如村委会第三方的介入,从而降低了监督成本;产权明晰、水权保障程度高的土地,其租金水平会相应提高。这样的土地不用担心有被村集体随时收回的风险,并且农业生产用水可以得到保障,土地的经济收益必定较高。
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