《公共政策论：社会转型与政府公共政策》：
制度生态塑造了公共政策运作的权力关系。公共政策运作的权力关系，就是公共政策运作过程中权力在不同行为主体之间的分布，它构成了公共政策的基本体制。正因为制度生态影响公共政策行为主体间的权力分配关系，所以，在不同的国家中，由于制度上的差异，公共政策运行中的权力关系也会有所不同，甚至大相径庭。在西方国家的制度下公共政策运行中的权力关系，被普选制、多党制和三权分立所规定，而中国特定的政党制度和人民代表大会制度，又决定了中国公共政策运行中特定的权力关系。当然同一个国家在不同的历史发展阶段，由于制度上的变化，也会对公共政策运行中的权力关系进行重组。由于受社会转型和体制转轨的影响，公共政策运行中的权力关系处于大变动之中。从一定意义上说，这种变动导致根本制度、基本制度和具体制度不能有效衔接，不同程度地存在着制度的纵向断裂问题。宪法规定了国家的根本制度；而政党制度、行政制度和社会团体制度等构成了基本制度的主要内容；不同领域的具体细则和个别契约，成为具体制度的主要表现形式。它们之间的关系对根本制度的实现具有决定性的意义。基本制度要依据根本制度来制定，具体制度要依据基本制度来设计，实现根本制度、基本制度、具体制度的有效衔接，唯有如此根本制度才不至于被形式化。国家的宪法从最高层次上规定了国家的权力关系：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。以上规定也构成了中国公共政策运行中权力关系的核心内容。中国的政党制度规定了执政党同民主党派多党合作和政治协商的关系，规定了政党和国家政权的关系，规定了执政党内部的关系。在公共政策运行的权力关系中，执政党实际上掌握着公共政策的初始话语权和最终决策权。行政制度包括国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的规范和惯例。根据制度设计，政府作为国家行政机关本来是国家权力机关的执行机关，然而，事实上政府部门还握有公共政策方案的创设权和一定的决策权。社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体制度规定了社会团体同国家、政党、政府的关系，以及社会团体内部的关系。社会团体在公共政策运行过程中，已经成为公民参与的重要渠道。
具体制度中同根本制度和基本制度相违背的内容，直接影响基本制度的实现，而基本制度中同根本制度不一致的内容，同样会影响根本制度的实现，从而使公共政策运行过程中，形式上的权力分配和实际上的权力分布形成反差。
制度生态规定了公共政策主体的选择行为。公共政策是公共政策主体行为选择的结果。在特定的制度生态中形成了特定的公共政策主体的选择机制。正如美国学者凯瑟琳·西伦所说的，“制度选择后会导出大量的政策路径”。①也就是说制度生态规定了公共政策主体的选择路径。由于社会转型期带来的社会大变动，使经济制度、政治制度和文化制度也出现了不同程度的断裂，公共政策主体的选择行为一定程度地陷入了“善”与“善”的冲突之中。经济制度从根本上决定了公共政策选择的利益取向；政治制度规定了公共政策选择的程序和空间；文化制度为公共政策选择提供理论指导、价值导航和伦理规范。由于受社会转型期所带来的大变动的影响，经济制度、政治制度和文化制度没有实现无缝隙对接，导致价值观念、伦理规范同利益取向的冲突；理论基础与选择程序、选择空间的冲突。社会转型期经济制度的重构带来了社会经济结构的巨大变化，重新分配了社会的经济资源，导致财富在不同群体之间的差异性分布。经济制度的变化必然要求政治制度与其相适应，而政治制度的改变相对滞后，与已经变化的经济制度必然产生矛盾。政治“制度建立起了某种‘政治空间’，正是在这个空间之内，相互依存的政治行动者才得以展开行动。”②而这个政治空间同经济制度所要求的政治空间不相匹配甚至错位，使公共政策主体的选择行为无法摆脱难以抉择的困扰。
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