《能源法导论》结合我国能源法立法进程及法治实践，模拟了能源法章节编制，重点阐述了能源法总则、能源行政管理体制与主管机关、能源监管、能源企业、能源开发建设法律制度、能源生产法律制度、能源供应与服务法律制度、能源节约法律制度、农村能源法律制度、能源特别法律制度、能源国际合作、监督与保障、能源行政执法、能源法律责任、附则等内容，并提出建议。同时，简要介绍了我国能源法起草过程与研讨的主要问题，并对有关问题进行了简述。
《能源法导论》可供能源法立法人员、能源法律专家、相关法律工作者及研究人员等参考使用。
第一章 概述
一、制定《能源法》的背景
能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，人类文明的进化从利用火开始，从来没有离开过能源。人类不仅学会了利用火，而且学会了利用薪柴、煤炭，学会了开发利用石油，也学会了将一次能源转换成电能、热能等二次能源，不断推动社会的进步与发展。
什么是能源，什么是能源资源？对此，不同的历史时期有不同的内涵，在学术界不同的学者有不同的定义。但是当今社会对能源的共同认识是：能够直接取得或者通过转换生产而获取有用能量的各种资源，包括煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、热能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源，以及已经认识或未被认识的其他新能源和可再生能源。
２０世纪末，世界性的能源紧张及随后的经济低迷，使得能源问题引起世界各国普遍关注，各国纷纷采取立法方式保护本国利益和能源安全，意图采取合法手段获取本国需要的能源。
（一）国际能源供需形势不断变化
国际能源形势的变化和趋势为我国制定《能源法》增加了动力。进入２１世纪后，能源越来越成为世界各国关注的焦点。全球能源供需平衡关系脆弱，石油市场波动频繁，国际油价高位振荡、不断攀升，世界海上能源运输通道基本被少数国家控制，开拓新的能源市场困难重重，煤炭大量消耗，温室气体增加等，使得能源的开发、利用及安全再度引起了世界各国的重视。石油的开采与交易、温室气体排放更一度引起国际争议，并逐步上升为各国政治斗争、外交斗争的重要事项。能源的安全已经直接影响到国家的经济安全、国防安全、社会安全和民族安全。为了获取更多的能源，世界各国纷纷采取措施保证本国能源安全与国家利益，有的利用霸权，以武力抢夺能源；有的利用雄厚的财力，采取经济措施，直接用金钱购买能源；有的则采取综合性措施，包括政治的、外交的、军事的、经济的多种办法，但不管采取什么措施，世界多数国家均采用了一个共同的办法，就是加强能源立法，用合法的手段获取能源，或者称其为利用法律手段保证本国能源的获得和供给。
（二）国内能源供需矛盾仍然存在
能源供需矛盾增加了我国制定《能源法》的紧迫感。我国是世界上第二大能源生产国和消费国，但是我国能源资源的特点是资源分布地与能源消费地不尽一致，东部地区经济相对发达，能源需求量大，能源资源相对贫乏；中西部地区经济总量相对较小，能源需求量小，能源资源丰富。人均能源消费量与世界发达国家比相对低下。
在能源利用上，进入“十一五”以来，我国经济总量迅速扩大，在综合国力大幅度提高的同时，由于市场化改革不断深化，城镇化速度加快，一些制约能源发展的现象得不到法律的调整、管理规范不到位、高耗能产业扩张快、经济增长方式粗放、产业结构不合理，使能源资源耗费过大、能源利用效率低下，环境污染严重；在能源开发中出现的无序开发和超越生产能力生产等现象，导致资源浪费、事故频发，以及优质能源依赖进口等都严重制约和影响了我国经济和社会发展。而且，随着经济社会不断发展，能源需求也必然随之加速增长，
能源需求与供给的矛盾随之增大。能源的战略地位已经引起了我国政府的高度重视，国家领导人曾多次强调：能源问题，关系我国经济发展、社会稳定和国家安全，确保能源安全，构筑稳定、经济、清洁的能源供给体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展，是我国现代化建设中的一项长期而重大的战略任务。为了完成这一战略任务，在世界能源激烈竞争中保证国家能源供应与安全，必须完善与之相适应的法律、法规，以规范和调整与能源相关行为的社会体系，创建新的制度与能源运行机制，制定具有中国特色的《能源法》，
构建功能齐全、上下配套、相互衔接、结构合理的能源法体系。
（三）我国能源发展战略已初步确定
能源发展战略为我国制定《能源法》确立了立法目标和任务。２００４年６月３０日国务院常务会议讨论通过《能源中长期发展规划纲要（２００４－２０２０）》草案时，确立了“节能优先、效率为本；煤为基础，多元发展；立足国内，开拓海外；统筹城乡，合理布局；依靠科技，创新体制；保护环境，保障安全”的四十八字能源发展方针。２００６年３月全国人大通过的“十一五”规划中设立了“优化发展能源”专章，明确了“坚持节约优先，立足国内，煤为基础，多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系的发展目标。”《中国的能源政策（２０１２）》白皮书中规定，中国能源政策的基本内容是：坚持“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”的能源发展方针，推进能源生产和利用方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，努力以能源的可持续发展支撑经济社会的可持续发展。
我国尽快制定出台《能源法》不但有历史意义，而且有重要的现实意义：
①有利于能源战略的实施，即我国能源发展战略为制定《能源法》确立了立法目标，通过法律保障能源发展战略的实现；
②有利于保障国家能源和经济安全；
③有利于能源的节约、高效、清洁利用；
④有利于提高工农业安全生产水平；
⑤有利于完善能源管理体制与机制，加强能源管理；
⑥有利于依法培育能源市场和规范能源市场行为。
（四）可持续发展已成为我国经济发展的基本理念
可持续发展理念为我国制定《能源法》奠定了思想基础，也为能源工业发展指明了方向。可持续发展是我国全面建设小康社会的基本方针，也是能源发展战略的出发点和落脚点。党的十八大报告指出：“全党必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义，牢牢抓住经济建设这个中心，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，着力把握发展规律，创新发展理念、破解发展难题，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，加快形成符合科学发展要求的发展方式和体制机制，不断解放和发展社会生产力，不断实现科学发展、和谐发展、和平发展，为坚持和发展中国特色社会主义打下牢固基础。”其中，可持续发展已经成为全国各经济部门共同的发展理念，国家要想强大就要发展，要发展就要持续不断地发展、科学发展，而不是阶段发展、一时发展。
（五）国内外能源立法不断加强
国内外能源立法为我国制定《能源法》提供了基本经验。实践证明，如何应对和解决能源问题，世界各国具体做法不同，但有一共同之处，就是重视能源立法。用法律手段规范能源开发与利用活动，保障能源的供应与安全，是许多国家通行的做法。根据形势的需要，加强能源立法或者对已有的能源法律法令适时进行修改完善是许多国家的共识。
（１）我国能源法律法规体系框架基本形成。迄今已经颁布能源方面的法律４部（《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》）、行政法规２０多项，签订国际条约９项，以及一大批地方法规、部门规章、规范性文件、司法解释等。上述立法成果奠定了我国能源法体系框架，立法过程为我国制定《能源法》提供了宝贵经验。
（２）国际上一些发达国家格外重视能源立法，例如１９７３年的石油危机提高了公众的能源危机意识，促使美国于１９７８年颁布《国家能源法》，与之相配套的还有《公用事业管制政策法》、《能源税法》、《国家能源储备政策法》、《发电厂及工业使用燃油法》、《天然气政策法》等。美国不但有《能源法》，还有《煤炭法》、《电力法》、《石油法天然气法》、《原子能法》。２００５年美国又颁布了《能源政策法２００５》，这是美国４０年来颁布的内容最为广泛的能源法。
美国的能源立法经验值得学习借鉴：
①法律的出台适应新形势变化，解决新问题；
②可操作性强，确立的各项条款都有相应的政策呼应；
③立法速度快，长达１７２０多页，包含１８个篇章４２０多条的《能源政策法》从起草到履行完各项立法程序直至批准颁发，仅历时三年多；
④执法力度大，通过配套法令法规，大幅度提高了对违法行为的处置力度；⑤较好地处理了新法与旧法之间的不协调，对旧法及时进行了修改或废止；⑥坚持能源领域的改革方向，更加符合美国本国特色；⑦重视能源基础性、综合性、前沿性的立法思想。
二、制定《能源法》的必要性
改革开放以来，中国经济一直保持良好的发展势头，产业结构不断优化，人均ＧＤＰ不断提高，以较低的能源增长支撑着较快的经济增长。中国的人均能源消费低于世界平均水平，更低于发达国家能源消费水平。尽管如此，中国已经成为能源消费大国，也是能源生产大国，目前，中国煤炭生产位居世界第一，石油生产位居第五，电力生产位居第二。而且，煤炭、石油、天然气储量还有很大潜力。水能资源居世界第一位，尚有２／３的水能待开发，其他可再生能源和新能源利用刚刚起步，发展空间十分广阔。我国政府一直把能源开发和节约
利用，以及保护环境置于战略地位，提倡用法律的、经济的、科技的手段和改革的办法，促进能源有序开发，加快淘汰落后的生产能力，降低能源消耗水平，减少污染排放总量，控制温室气体排放，逐步建立节能环保的经济增长方式和消费模式。但是，能源开发、转换、生产、输送、供应、使用、管理过程中还存在许多不规范的问题，能源的发展和改革迫切需要制定《能源法》，迫切需要依据《能源法》建立严格的管理制度，保障能源资源的有序开发，维护投资者、开发者、经营者和使用者的合法权益，将能源开发、转换、生产、输送、供应、
使用管理等行为纳入法制轨道。能源的发展和改革产生的实践经验也为《能源法》的制定创造了条件。全国人大代表、政府有关部门、能源企业、广大能源使用者也呼吁国家加快制定和出台《能源法》。可以说，制定《能源法》是我国现阶段政治、经济和社会发展、人民生活客观要求决定的。
（一）制定《能源法》是贯彻科学发展观、建设中国特色社会主义，全面建设小康社会，促进能源与经济社会和谐发展的需要进入２１世纪以来，党中央把科学发展观、全面建设小康社会作为全国上下的重要任务。能源发展离不开党的中心任务。建设小康社会离不开能源的保障和发展，能源的发展也必须以科学发展为指导。科学发展观是科学分析我国发展阶段性特征作出的战略选择，是与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一脉相承而又与时俱进的科学理论。制定《能源法》，就要准确把握全面建设小康社会奋斗目标的新的更高要求的特点与内涵，具有针对性，不求面面俱到，使《能源法》的目的、任务、规范具有可行性。所谓针对性，就是《能源法》要为建设小康社会科学地发展能源，保障又好又快发展，提供具体的、规范的法律保障，真正促进能源开发利用与经济社会的和谐发展。
（二）制定《能源法》是促进能源发展、保障能源安全的需要
当前，能源安全问题已成为世界各国共同面临的新课题和新挑战，需要人类集中智慧、形成合力共同化解。但由于各国国情不同、资源潜力不同、开发能力不同，其能源安全程度也不同。在２０世纪，占世界人口１５％的发达国家消费了全球６０％的能源和５０％的矿产资源。进入２１世纪以后，占世界人口８５％的发展中国家将陆续实现工业化、现代化，如何解决能源资源问题是一个重大的国际问题。能源安全供给是所有国家共同关注的问题，能源安全不仅关系国家的经济安全，而且关系国家的政治安全，因此，制定《能源法》对促进能源发展，保障能源安全将起到重要作用。
（三）制定《能源法》是深化改革、建立健全市场经济体制的需要
市场经济是我国经济体制改革和对外开放的必由之路。使经济活动遵循市场价值规律、适应供求变化，通过市场竞争发挥市场机制的作用和国家宏观调控作用，是能源发展的必由之路。而建立健全市场经济，法制建设具有特别的战略功能。市场经济是法制经济，需要制定规范市场活动、市场秩序、市场规则的法律，市场经济活动的主体要按照法律的规定进行。政府要依法行政，有关能源主管部门和相关部门要依法监督管理，不得随意干预正常的市场和企业生产经营活动。
在市场经济体制下，除自然垄断外，国家投资或控股之外的能源开发、投资主体多元化，经营主体、利益主体也必然多元化，产权关系、利益关系、经济关系、经营关系和交换关系也将更加复杂。这就必然需要建立健全能源基本法律制度，依靠法律手段调整市场经济体制产生的复杂社会经济关系，使能源发展能够按照市场经济要求和规律运作。
（四）制定《能源法》是维护能源投资者、开发者、转换生产者、经营者和能源消费者合法权益的需要改革开放以来，在能源开发领域已基本实现了市场竞争方式、多元投资开发的格局。例如煤炭开发与生产、电力开发与生产等已经广泛地引入竞争机制，形成了投资主体多元化，生产、经营、营销、消费也形成了多元利益主体。如何保证能源领域的投资者、生产者、经营者、消费者的合法权益是国内外广泛关注的问题。能源发展不仅要靠投资者的积极性，还要靠生产者、经营者的积极性。不仅要保护投资者的合法收益，还要保护生产者、经营者的合法权益，尤其能源消费者在能源发展中是能源的使用者，其合法权益也应得到保障。没有能源的开发、生产、转换、供应，能源消费者就得不到基本的能源保障。当然，没有消费者合理的能源消费，能源开发、生产、供应也就失去了意义。所以，必须通过《能源法》明确规范各方权利与义务，既要明确其合法权益的保护，又要明确其义务的履行。
（五）制定《能源法》是国家对能源发展实行统一管理的需要
由于产品市场流程不同、功能不同、作用不同，各种能源的开发方式、生产方式、供应方式、消费方式也不相同，但其共同点是传统的能源资源是有限的，而新能源、可再生能源的开发利用达到满足需求的程度尚有一定的过程。目前，我国虽然大力提倡新能源的研发、利用和可再生能源的开发利用，但传统的能源开发利用仍然占有较大比重。如何有效开发、节约开发，提高能源的使用效率，需要统一的管理制度、统一的规划，统一地接受政府的监管。为保障能源开发有序高效，对能源企业和能源使用者也需实行统一的监督检查制度，以维护正常秩序。各级人民政府也需要统一规范的管理职能、权利与责任，改变多部门管理、政出多门、政策不统一、权利交叉、责任不明的局面，以保证政府部门依法行政，企业依法开发、经营，用户依法使用。
（六）制定《能源法》是建立能源法律体系、完善国家能源法制的需要
我国能源立法虽然起步较早，能源单行法、行政法规相继出台，但从能源整体角度看，能源法律体系尚很不健全，缺乏统领能源领域的基本法，缺乏石油天然气、原子能等方面的重要专业法。已出台的《电力法》、《煤炭法》等法律法规也亟须修改。能源领域许多重大事项需要法律规定，许多重要行为需要法律来规范，许多重大社会关系需要法律来调整，许多重要的权利义务需要法律来保障。所以，制定能源领域的基本法以统领能源领域的专业法，指引相关行政法规的制定，建立较为完善的能源法律体系相当重要，也是能源形势和依法治国以及依法治能、管能、用能的迫切需要。
（七）国际能源合作和国外有效经验证明，需要制定《能源法》纵观世界潮流，为解决重大而复杂的能源问题、卓有成效地实施能源战略与政策，一个重要经验是，通过立法较好地缓解经济发展与能源供给、环保之间的矛盾，提高能源效率等，从而应对日益复杂紧迫的能源问题。世界各国尤其是发达国家的经验说明制定较系统的能源法十分必要，美国、英国、日本等发达国家很重视能源立法，能源立法较早，法律制度也较为完善。它山之石可以攻玉，取他国之长，补我国之短，结合我国实际，制定符合国情的、具有中国特色的《能源法》，是非常有必要的。
序
前言
第一篇 总论
第一章 概述3
一制定《能源法》的背景3
二制定《能源法》的必要性7
三制定《能源法》的可行性10
四制定《能源法》的主要意义11
五制定《能源法》的指导思想15
六制定《能源法》的基本原则17
第二章 能源法的含义20
一能源法的概念20
二能源法的作用21
三能源法的渊源23
四能源法的特征24
五能源法与能源政策的关系27
六能源法与能源战略的关系30
七能源法与相关法律的关系32
第三章 能源法律关系的调整35
一能源法律关系的含义、特点及类型35
二能源法律关系的基本要素40
三调整能源法律关系的主要方法60
第四章 中国能源工业发能源立法64
一中国能源发展状况64
二中国能源立法状况69
三中国能源法律体系介绍75
四中国能源基本制度介绍80
第五章 外国能源法简介83
一美国能源立法概况83
二加拿大能源立法概况86
三澳大利亚能源立法概况92
四欧盟能源立法概况98
五日本能源立法概况105
六德国能源立法概况110
七韩国能源立法概况116
第六章 《能源法》起草过程与研讨的主要问题118
一起草过程118
二研讨的主要问题120
第二篇 分论
第七章 能源法总则137
一能源法的立法宗旨与任务137
二能源法的基本原则141
第八章 能源行政管理体制与主管机关167
一能源行政管理的含义167
二能源行政管理体制的法律原则169
三我国能源行政主管机关的变革170
四外国能源管理模式对我国的启示176
五关于能源部的争议180
六我国能源主管机关的设想181
七我国现行能源行政主管部门及其职责183
第九章 能源监管186
一我国电力监管体制建立的历史背景186
二建立电力监管制度的必要性188
三电力监管的含义192
四电力监管机构的设置及职责权限195
五违反电力监管的法律责任196
第十章 能源企业199
一能源企业的含义与种类200
二能源企业的资格取得与丧失201
三能源企业的作用与责任203
四能源企业是国家能源战略的重要实施主体203
五能源企业是推进能源科技创新的重要的主体206
六能源企业是“走出去”战略和参与国际合作的实施主体209
第十一章 能源开发建设法律制度211
一能源开发建设法律制度概述211
二能源规划的地位与作用212
三能源矿产资源准入制度214
四可再生能源开发建设准入制度226
五能源开发建设基本程序233
第十二章 能源生产法律制度237
一能源生产准入制度237
二能源节约与生产制度239
第十三章 能源供应与服务法律制度246
一各级政府的责任制度246
二鼓励能源供应与服务公平竞争的制度247
三能源供应业务实行准入制度247
四能源供应输送基础设施建设保障制度247
五能源输送管网设施实行开放制度248
六能源基础设施实行国家重点保护制度248
七能源供应企业实行普遍服务制度249
第十四章 能源节约法律制度250
一能源节约概述250
二能源节约法律制度的发展沿革251
三《能源法》确立的基本节能框架252
四《节约能源法》主要内容介绍253
五《节约能源法》对特别行业实行特别规定的制度259
六能源节约其他的相关法律259
第十五章 农村能源法律制度261
一农村能源概述261
二中国农村能源政策263
三能源立法与新农村建设270
第十六章 能源特别法律制度277
一能源审计制度277
二合同能源管理制度286
三能源安全保障制度290
四能源储备与应急制度295
第十七章 能源国际合作304
一能源国际合作概述304
二当今能源国际合作组织简介310
三现行能源合作组织制度对我国能源合作的借鉴318
四中国参与国际能源合作现状及法律思考320
第十八章 监督与保障327
一能源监督327
二能源的安全保障329
第十九章 能源行政执法336
一能源行政律法的必要性336
二能源行政律法措施337
三能源行政执法权的内容与来源339
第二十章 能源法律责任343
一能源法律责任概述343
二能源行政法律责任349
三能源民事法律责任352
四能源刑事法律责任355
五能源主体责任制度358
第三篇 附论
第二十一章 附则365
一能源法的适用范围365
二能源法的解释367
三能源法特定用语的法律含义370
第二十二章 有关问题简述与建议374
一循环经济问题374
二关于节能减排应对气候变化问题375
三能源法研究与宣传问题376
四能源行政执法队伍建设377
参考文献385
