贾小雷， 1974年生，河北人，曾任职于北京毕马威华振会计师事务所和北京市地方税务局，现为北京行政学院法学部副主任、副教授，北京市政府法治研究中心研究员。2006年毕业于中国人民大学法学院经济法专业，取得法学博士学位；后于2009年进入财政部科学研究所博士后流动站进行研究，主要研究领域为经济法、财税金融法和社会保障法。主持和参与国家社科基金项目2项，主持中共中央党校和国家行政学院科研项目各1项，参与教育部人文社科项目和国家税务总局项目各1项。在《河北法学》、《中央财经大学学报》、《税务研究》等刊物上发表论文20余篇。

在我国，国家的财政收入被区分为税收收入与非税收入两类。以税收作为国家主要财政来源的国家被称为税收国家，税收国家在取得财政收入的同时必须保障私人的基本财产权利。而公共产权收入是非税收入的主要组成部分，它是国家基于公共财产所有者的身份参与经济活动而取得的各种收入。公有经济、公共产权在实行社会主义经济制度的中国具有崇高的法律地位，然而，在对财政收入的贡献方面则不尽然：一方面，公共产权收入对国家财政总体收入的贡献极为有限；另一方面，国家对于公共产权收入征集的态度并不像针对私经济主体的征税行为一样严格，这与公共产权在全社会财富中的占有状况极不匹配。现实中由于国家对于公共产权问题长期缺乏系统的法律规制，在公共产权取得收入的过程中已经滋生了大量腐败、权力滥用和国有财产流失等情况。在我国，应当重新认识和定位公共产权的性质，在区别公共产权具体形态和用途的基础上，结合产权公共性的价值判断，对其实施不同的管理和收入征集的制度约束，以此体现出产权的公共性与收入的公共性两者辩证统一的法律关系。

产权制度是现代国家制度的基础。它不仅构成国家基本经济制度的核心，也是决定财政制度形态的关键。以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展，这是我国基本经济制度的内涵。这意味着，在我国的社会产权结构中，公共产权是主体。尽管在流量层面，如国民生产总值中民营经济占比重超过60%，但在存量层面，如在包括土地、矿产等自然资源的国民财富中，公共的依然占主体，或者国有，或者集体所有。从经济学维度来观察，在这种社会产权结构中，大量生产要素是公共的。在分配原则转向与市场经济要求相吻合的按要素贡献分配原则下，社会中应有大量公共性的要素收入，或归于国家，或归于集体。从传统理论来观察，生产资料公有制，即使在市场经济条件下，也应是有利于分配公平的。而现实的状况却是相反。我国一方面坚持了公有制经济为主体，另一方面，却出现了日益严重的分配公平问题。不仅如此，换从财政的视角来看，公有制经济也未在财政上充分体现出来，除了地方财政拥有较多的国有土地出让收入等公共产权收入之外，财政整体上是以税收为主的。所有者放弃了大量的要素收入，或用来招商引资，或因资本与公权相勾结，本来公共的收入隐性地以各种方式落入了少数人的腰包，使这些人加速成为社会的富裕阶层。“清费立税”一直是上个世纪90年代“费改税”以来坚持的原则，治理乱收费是正确的，若转向“唯税论”，无疑地会使财政制度变迁与产权制度脱节。照理来说，我国存在“所有者国家”与“税收国家”并立的经济基础，而现实的变化却在向“税收国家”演变。上层建筑的变化与经济基础的存在是背离的，这在财政上得到了明显的映证。在我国现实条件下，这种背离蕴藏着相当大的公共风险——加速贫富分化。
在我国，国家的财政收入被区分为税收收入与非税收入两大类。在理论研究中，以税收作为国家财政主要来源的国家被称为“税收国家”，税收国家通常是在私有制经济基础上发展而来的，征税权与私人产权之间必须取得某种平衡，宪政与法治原则是税收国家所认可的基本规则。而以国家所有权收益作为国家财政主要来源的国家被称之为“所有者国家”，所有者国家是以公有制经济为基础的，生产资料被国家和集体占有，个人仅仅拥有少量的消费资料。在当今世界，没有纯粹的税收国家和所有者国家。经过改革开放，我国走向了混合所有制经济，公所有权与私所有权通过产权的结构化日渐混合运行。源自于公所有权的公共产权收入，是我国非税收入的主要组成部分。公共产权不同于国家的征税权，它是国家基于公共财产所有者的身份通过产权交易或营运而取得的各种收入。
税收具有强制性特征，其所以如此，是因为税收在本质上是基于国家的征税权而对产权主体财产的依法剥夺。从历史渊源看，税收从来都是针对私有制的产权主体而言的。在计划经济时期，税收日益被淡化，甚至一度被取消，就是缘于当时私有制经济的消失。当公有制经济成为清一色的时候，税收存在的经济基础不复存在，“税收国家”渐渐隐去，“所有者国家”走上前台。这意味着财政主要来源从强制性的“税收”变为基于财产关系的产权“收益”。我国市场化改革以来，税收日渐成为主要的财政来源，不是因为税收更加“规范”，而是因为经济基础发生了变化，民营经济得到快速发展，非国有产权日益扩大，国家“征税权”的运用就成为不可避免的事情。当国家的征税权从企业部门向居民家庭部门扩展的时候，往往伴随着国家与个人关系的调整变化，民主与监督的需求就会凸显出来，对征税权的制约也会同时强化。近几年来，我国民众对税收关注度的提升是与此相关联的。西学东渐，财政理论也不例外，在财政收入筹集上，日渐偏好税收，非税的收入形式渐渐地被打入另册，压缩其存在的空间。而我国的一个最大国情是，基本经济制度与国外市场经济国家不同，公共产权广泛存在，其固有的“收益权”一旦隐性放弃，其对分配产生的影响远远超出了市场竞争所带来的“马太效应”。我国当前面临的分配困境与此是密不可分的。
国家以公共财产所有者的身份占有社会财富并广泛参与经济生活的情况多见于实行社会主义经济制度的国家，公有经济、公共产权在社会主义经济制度中具有崇高的法律地位。然而，从对财政收入的贡献来看，则不尽然。一方面公共产权收入对财政收入的贡献极为有限；另一方面，国家对于公共产权收入征集的态度并不像针对私有经济主体的征税一般严格，这与公共产权在全社会财富中的占有状况极不匹配。改革开放35年来，国家对于公共产权问题缺乏系统的法律规制，在公共产权的结构化、市场化过程中已经滋生了大量的腐败、权力滥用和国有财产的流失等现象。从长期看，如果这种状况不能得到纠正，社会公正、经济转型及中国特色社会主义制度建设的实践都可能因为公共产权收益隐性放弃导致分配问题恶化而毁之一旦，这种潜在风险正在日益显性化。
对于公共产权的收入问题，目前在国内学术界少有人问津。土地财政引起社会广为关注，实质上是公共产权收入的形成与分配问题，但大多注重表象，与房价关联在一起，简单归结为地方政府的一种牟利行为。至于基本经济制度衍生出来的公共产权收入至今仍未纳入理论的视野，即使涉及到的诸如土地、矿产、国企等公共产权收入的研究，也是基于政策的考量和局限于某一方面，缺乏着眼于整体的深入的基础性研究。公共产权收入是以公有制经济为特点的中国特色社会主义经济制度中的一个核心问题，许多理念和原理性的问题还未解决，摆在读者面前的这本书填补了我国这方面研究的不足，尤其在公共产权收入及其公共性的基础理论与实证研究方面具有一定的开拓性与创新性。
从理论层面看，在比较马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的基础上，该书剖析了公共产权的概念，分析了公共产权的产生、壮大或消亡的内在的“国家理性”，认为在公共（社会）理性不断发育的时代，国家理性必须回应来自社会公众的（公共理性）诉求。为此，需要重新解释和定位公共产权存在的价值、目的和方式，必须证明“社会以国家为媒介对公共产权的占有是为每一个社会成员的自由与发展创造条件的占有，”从而用基于公共产权所有者身份所取得的收入回馈民众以彰显公共产权内在的公共性。
该书提出应当在税收之外更加重视公共产权收入在国家财政收入中的地位。公共产权收入与税收收入并立存在的公共性，是有待于深入研究的重大课题。税收是国家占有的社会资源，除了用于当期公共消费的那部分之外，税收用于公共投资同样会形成公共产权。是更多地依靠税收来扩大财政规模，还是通过税收的使用——公共投资形成的公共产权来取得相应的收入，并不是一个非此即彼、黑白分明的问题，二者可以包容，在不同条件下权衡选择。世界上的国有化、私有化运动都不是直线式的，而是圆周式的循环。税收国家、所有者国家，这两者更像是钟摆的两极，现实的运动总是在这两者之间。风险社会的来临，推动财政规模扩大，著名的“瓦格纳定律”对此做了实证描述。从财政规模占国民生产总值的比例来看，在发达国家比100年前至少提高了30 个百分点。所谓的福利国家，不过是收了更多的税收，更多地用在当期的公共消费。北欧国家近一半的GDP交给了政府，私人产权差不多是在给国家“打工”。税收强化了私人产权的公共性。而所有者国家意味着税收更多地用在公共投资上，税收扩大了公共产权，同时也可能弱化了税收对私人产权的未来负担。从动态的历史过程来看，财政是不同产权之间的转化器，也是历史存量与当期流量的黏合剂。所有制、产权制度、分配制度、财政制度都是公共性的载体，其作用如何发挥依特定历史阶段的公共风险而定。
在实践层面，该书结合法学研究中的国家所有权理论，将公共产权区分国有公产所有权与国有私产所有权，反思当前国有财产立法当中的不足，在此基础上，探讨了其对应的公共产权收入的取得、分配和管理方面的法律规制思路，提出了进一步完善国有经营资本预算和提高国家财政法治化水平的思路。
总体而言，该书对于我国公共产权和国家所有权的相关学术研究和法治实践具有重要的参考价值，值得一读。从我国全面深化改革，发展混合所有制经济的背景来看，产权制度还是一个新课题，尤其是对于公共产权领域的很多问题还有待深入研究，例如公共产权制度与国家治理的关系、中央与地方的产权制度、政府资产负债表与产权界定等等，诸如此类问题的研究，都还需要深化。作为贾小雷同志的合作导师，我希望他以此为起点，再接再厉，拿出更多更好的研究成果。

目录

导言： 当前研究公共产权收入问题的意义 1
第一章 公共收入问题的多维观察 4
1．1 依收入来源的分类 4
1．1．1 租税收入 6
1．1．2 非租税收入 7
1．2 公共收入的权力形态分类 10
1．2．1 征税权 11
1．2．2 公法上的举债权 13
1．2．3 公共财产所有权 14
1．2．4 经济规制权 16
1．3 国家财政形态之转变 18
1．3．1 所有者国家 18
1．3．2 租税国家 19
1．3．3 企业者国家 19
1．3．4 福利（公债）国家 20
1．4 当前我国国家财政收入的图像解析 21
第二章 马克思主义产权理论与西方产权理论的对峙或交集 25
2．1 马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的 比较 26
2．1．1 马克思主义产权理论概述 26
2．1．2 西方产权理论概述 29
2．1．3 两种产权理论的交集与分歧 31
2．2 马克思主义所有制及产权理论的误读与重新解读 33 2
2．2．1 现代语境下“公有制”与资本主义“私有制”的关系 34
2．2．2 马克思关于“私有制”、“公有制”以及“个人 所有制”问题的重新解读 36
2．2．3 当代西方学者关于产权的定义同马克思主义产 权理论中产权定义的联系38
2．3 产权的二重性：事实产权与法律产权的逻辑关系 40
2．3．1 当代西方学者关于产权的定义 40
2．3．2 马克思主义关于产权二重性的论述 42
2．3．3 事实产权与法权的关系 44
第三章 产权体系的结构化及公共产权的内涵与外延 46
导语：产权与所有权的关系 46
3．1 产权的结构或类型的划分 48
3．1．1 产权的横向划分 49
3．1．2 产权的权能划分 50
3．1．3 不同权能与不同主体动态结合的产权 划分 51
3．2 产权与国家关系的思考 52
3．2．1 如何理解作为产权界定者的国家 52
3．2．2 国家构造的产权形态的种类及其理解 56
3．2．3 中国现实背景下产权结构的划分 57
3．3 理论研究中对公共产权概念的使用及辨析 60
3．3．1 结合产权主体的“排他”与“联合”性质的辨析 60
3．3．2 结合资源、服务和产品的公共利用程度与 占有关系的辨析 62
3．3．3 结合公共收入与公共产权关系的辨析 63
3．3．4 结合抽象层面产权公有化程度的辨析 64
第四章 基于产权的公共性对公共产权的把握——法律层面国家财产权的“公”与“私” 68
4．1 对于联合体型产权的理解及其同公共产权抑或 产权公共性的关联 69 3
4．1．1 “联合体型产权”主体的应然面貌 69
4．1．2 “联合体型产权”主体或可把握的实然面目 及其论争 70
4．1．3 透过国家所有制对于公共产权或曰产权 公共性的把握 73
4．1．4 国外国有财产的类型及对于理解我国公共 产权问题的启示 75
4．1．5 我国国有财产的类型 78
4．2 公共产权收入研究问题的转向：基于国有产权公 与私的视角 79
4．2．1 我国国有产权暨国家财产所有权的权利性质 81
4．2．2 当前我国国有财产法的立法理念 83
4．2．3 基于国有财产分类的角度对公共产权概念 的剥离 85
4．3 公共产权或产权的公共化的逻辑 89
4．4 基于公、私视角的我国国有财产体系的划分 及其法律规制 94
4．4．1 《宪法》和《物权法》所规定的国有自然资源类财产可区分为国有私产（物）与国有自然公产（物） 95
4．4．2 行政用途、事业用途和公益公立机构的国有公物应属于国有公产（物） 97
4．4．3 经营性国有资产应属于国有私产（物） 98
第五章 国有公产的公共性及收入分类问题研究 102
5．1 国有公产使用收费的正当性 103
5．2 国有公产使用或服务的相关收入分类 104
5．2．1 行政规费——使用行政公产的成本或对价给付 106
5．2．2 使用费——消耗国有公用公产的成本或 对价给付 106
5．2．3 公益公立机构的收费——以高等学校为例 109
5．2．4 几点附带的说明 112
5．3 国有公产使用收费的基本原则——成本填补原则 113
5．4 国有公产取得收入的用途及归属 115
5．5 国有公产使用费的征收依据——法律保留原则 117
第六章 国有私产的公共性及其收入分类研究（一）——国家专有自然资源等取得收入的问题研究 120
6．1 国家专有自然资源收费的正当性 121
6．2 使用国家专有自然资源的收费的性质及分类 123
6．2．1 国家以国有自然资源所有者身份出让财产使用权取得的收入——使用自然资源的收费 124
6．2．2 特许权收入（以矿产资源为例） 125
6．2．3 资源维持补偿费收入 127
6．2．4 基于行政管理权收取的行政规费收入 128
6．3 国家专有自然资源使用收费的基本原则 129
6．3．1 收益原则 129
6．3．2 补偿原则 130
6．3．3 诱导原则 131
6．4 国家专有自然资源有偿使用的法律规制 132
第七章 国有私产的公共性及其收入分类研究（二）——经营性国有财产等的收益问题研究 134
7．1 国有企业类型的划分 134
7．2 公共企业及其收入问题研究 137
7．2．1 法国工商业公务活动及收入问题 138
7．2．2 韩国的公企业及收入问题 143
7．2．3 美国政府公司及其收入问题 148
7．3 我国公共企业及其经营收入问题 154
7．3．1 国有企业的概念 155
7．3．2 我国的国有企业与公共企业 159
7．3．3 我国公共企业的特征及法律规制 160
7．3．4 我国公共企业的管理模式及收入问题 162
7．4 经营性国有企业及其收入问题研究 167
7．4．1 国有独资企业、国有独资公司经营收益分配问题 168
7．4．2 国有控股、参股公司的经营收益分配的 相关问题 172
7．4．3 确定国有资产收益上缴水平的基本观点 173
7．4．4 国家取得国有企业利润分配的归属 175
7．5 国家作为出资者行使股东职能的实践及其对我国的启示 177
7．5．1 法国的经验——国家参股局 178
7．5．2 中国的情况——以国资委收益管理局 为线索 182
7．5．3 金融等特种行业的国有资本经营预算 收入问题 187
7．6 小 结 193
第八章 产权、公共收入及财政公共性问题的反思 195
8．1 我国国家财政面目的再思考 196
8．1．1 国家营利活动与私经济主体的经济基本权利 197
8．1．2 税收收入和所有者收益侧面的国家收入行为 199
8．1．3 补强所有者国家合理性的理念和制度安排 203
8．2 国家运用财政工具的理性及限度 206
8．2．1 国家理性层面 206
8．2．2 财政工具的理性层面 208
8．3 公共产权收入在中央与地方之间的分享机制 212
8．3．1 国家专有自然资源出让收益或收入的归属 212
8．3．2 经营性国有资本所有者收益的归属 220
结语 222
参考文献 223
后记 231
致谢 235