城乡统一的土地市场的建立需要户籍制度、社会保障制度等体制改革的配合。在现行城乡分治的户籍制度和不完善的社会保障制度下，不可能建立完善的、城乡统一的土地市场。作为过渡性措施，我们设计了统一城乡土地市场的改革方案。该方案的基本框架如下。
为了保护耕地，国家实行占补平衡的土地使用政策，即因建设需要而占用了的耕地，必须通过土地整治的方式予以补足。一般是通过开垦荒地、平整废旧村庄、平整农村废旧厂房等办法复垦一些建设用地，用以补充占用的耕地。通常情况是城镇发展占用耕地由农村补，而且占补平衡政策大多在县市的范围内实施，即占用的耕地和补充的耕地只在一个县内或一个市内实现，在一个省内实施的情况都很少见，跨省间占补平衡更是被禁止。这种制度安排阻碍了土地资源的有效配置。有些地区工商业发展迅速，城镇化步伐快，占用的耕地较多，但是可以通过土地整治而补充耕地的潜力很小，无法在本地区实现占补平衡。有些地区工商业发展缓慢，城镇化水平很低，但是通过土地整治获得新增耕地的潜力很大。通过建立土地占补平衡交易市场可以使两个城镇化发展水平不同的地区相得益彰。我们在河南省城镇化和经济发展水平不同发展地区调研的结果说明，设计一个不同地区土地占补平衡指标交易的方案，建立不同地区占补平衡指标交易的市场既可以解决城镇化对于土地需求扩大的问题，又可以解决农村经济发展和粮食安全问题，即城镇化水平高的地区占用耕地后，由土地整治潜力大的农村地区补足耕地，但是占用耕地方必须给土地补充方以足够的补偿。为此，需要建立占补平衡交易市场。该市可以先在地（市）内实施，然后在省内实施，最后在全国实施。即先建立地（市）内占补平衡指标交易市场，在此基础上建立省内占补平衡指标交易市场，最后建立全国占补平衡交易市场。
作为占补平衡指标的供给方要有可用于整治的土地，经核实取得占补平衡指标；作为占补平衡指标的需求方（通常是城市的开发商），需要通过市场交易获得占补平衡指标才能获得土地开发的权利。供求双方通过议价完成占补平衡指标交易。供给方出售占补平衡指标获得的收益用于土地整治、村居建设、村民福利等开支；需求方获得指标后根据城市规划进行土地开发。这种做法会使农村居民分享因工业化和城镇化而使土地增值的收益。本书第六章详细探讨了土地占补平衡指标市场的建立问题。
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