第一步，科学规划，精心组织。一方面，加强对城乡空间布局、有效管理、未来发展的研究，着重设计解决关系城乡发展的整体性、长期性、基本性的问题，对城乡的空间和实体发展进行预先考虑，确定城乡的发展方向、布局和规模，搞好生态环境预测和评价，制定出科学、合理、操作性强的城乡发展规划与行动方案，并征求相关专家与群众意见；另一方面，构建统一的组织体系，完善协调机制。旧的城乡格局积累了许多不统一的认识与不一致的利益关系，破旧立新首先就是要建立统一的城乡领导、协调组织，保证规划的制订和实施，协调各方面的关系，避免局部利益的阻挠。可以探索建立一个全新的直属市委的组织机构，承担起全面负责解决城乡二元结构的职责。除此之外，还应专门设置社会事业统筹管理部门，鼓励和引导城市社会事业和公共服务事业向农村延伸，均衡配置城乡社会经济资源，稳步推进城乡公共服务均等化。
第二步，局部并轨，逐渐融合。城乡一体化的制度统一需要从最具关键性、创新成本最小的制度安排着手，通过制度的互补性关系引发其他制度的连锁变革，减少制度变迁的阻力。旧的城乡格局实际是一个利益不均衡的问题，其核心就是不平衡的财政制度。因此，要着力于优化城乡财政体制，加强财政对农村的倾斜力度，加大财政对农村公共服务与基础设施的支持。探索立法保障，逐步推动财政增量的转移，使新增财政收入的50％或更多的资金投向农村。以财权为基础，逐渐放宽事权，完善机构设置，促进户籍管理、社会保障、公共管理、产业布局等多方面制度的统一，实现局部并轨、逐渐融合的目的。
第三步，全面接轨，高度统筹。在城乡经济社会发展到一定程度，各项条件基本成熟时，探索高层次的城乡统筹，实现城乡各项制度的全面接轨。逐步完善“市一区（镇）一村”的多级统筹系统，明确各级政府财政的投人责任，建立互惠互利的共赢机制，在加大对农村的财政倾斜时，也让城市从中受惠，实现城乡协调共进，并最终完成城乡社会保障制度的转换和衔接，建立覆盖城乡一体的制度体系，让城乡居民共享现代文明和社会福利，形成城乡生态环境融合互补、经济社会与生态协调发展的新格局。
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