1 官僚机构及其改革与发展
1．引言
很少有机构像政府官僚机构一样招致如此极端和矛盾的反应。韦伯（We—ber，1946）对政府官僚机构的看法最为正面。他将“现代官场”描述成一个高效的组织，组织内的员工训练有素，将他们的工作视为一种事业和职业，他们的权利是法律法规赋予的，他们的职责是将明晰的一般规则运用到具体的情况中。在另一个极端，许多反对官场的市民认为它神秘、武断、低效，而且常常腐败不堪。英国的电视喜剧《是，大臣》和《是，首相》向我们展现了一幅栩栩如生的讽刺漫画：高级别的公务员是一个权贵集团，其主要目标是保护集团内的成员，维护特权和权力，经常与民选政治家的意愿相冲突，并损害公共利益。
在这些画面中，有哪些是真实的，或者近乎真实的呢？在本文中，我将从经济学的激励理论和组织理论的视角，来考虑这一问题。我将从两个不言而喻的命题人手。
（1）现代社会的经济和社会政策有多个方面。任何政策制定者，无论是专制者还是民主选举的立法机关或行政机关，都不可能直接实施政策。收集必不可少的信息、执行规则、征集收入、支付款项、发起和监督公共工程等，必须授权给有特殊技能处理这些问题的人或组织。因此，为了执行政策，就必须有官僚机构。
政策制定和政策实施通常并不是截然分开的。立法机关或行政机关负责制定政策时很少能顾及所有细节。许多细节都留给了行政代理机构，并因情况而改变。官僚往往控制着政治家作出决策所需的信息。因此，只负责执行政策的官僚机构在履行职责的过程中，通常作出很多政策选择和决定。当然，这里所说的区别只是概念上的方便，在现实中，它是模糊不清的。①
（2）政策的复杂性和多面性导致信息不对称和控制的有限性。因此，政策制定者和实施者的关系是委托人和代理人的关系。其结果从来不是一个经济学家理想中的最优结果；我们必须接受一个有约束的最优结果。这就将组织和官僚机构改革纳人了机制设计这一经济学理论的范畴。
我对这两个命题的阐述结合了两种思维和研究。一种是詹姆斯．威尔逊对政府官僚机构丰富的描述和深入的分析。我将它与经济学和政治学中的激励和组织理论结合在一起，例如威廉姆森（william-son，1985，1996），霍姆斯特朗和米尔格罗姆（Itolms！rom和Milgrom，1991）、迪克西特（Dixit，1996），麦克卡宾斯、诺尔和温加斯特（Mcubbins、Noll和Weingast，1987）。我的分析得出了有关新机构设计和现行机构改革的几点建议。②不过，我的研究只涉及这个大课题中的部分主题。因此，其他学者有很多研究空间，可以将类似的方法运用到我忽略的一些主题上。
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