关于提高我省法律援助质量的探索与思考
浙江省法律援助中心
随着法律援助工作不断深入，如何加强内部管理，如何面向社会群众提供优质的法律援助服务，已经成为摆在法律援助工作者面前亟待解决的一个课题。本文拟通过探讨我省法律援助在质量管理方面的实践，特别是在剖析存在的困难和原因后，就进一步提高法律援助质量提供解决思路和办法。
一、法律援助质量的内涵
提高法律援助质量，首先需要科学界定法律援助质量的内涵。本文所探讨的法律援助质量包含对内、对外两层意思，即法律援助的对内管理质量和对外服务质量。辞海对管理质量的定义为：“为实现目标而进行的所有管理性质的活动”；对服务质量的定义为：“服务工作能够满足被服务者需求的程度”。管理质量定义中的“目标”即指服务质量。由此可见，法律援助对内管理质量和对外服务质量是相互包容、相互联系、相互促进、密不可分的。其中，对内管理是对外服务的基础和前提，管理是手段，服务是目标，管理过程决定服务结果，只有对管理过程进行严密控制，服务结果才会有最终保证。据此，我们对法律援助质量的定义界定为：法律援助机构对提供法律援助的过程进行控制，达到标准的要求，进而使法律援助提供过程输出的产品一一法律援助咨询和办案的质量具备相应的专业品质。
实践中，影响个体服务质量的因素很多，一些因素具有可变性和不可控性。我们拟从分析受援人接受法律援助服务的全过程中，提炼出影响法律援助质量的普遍适用性评价指标。一般而言，受援人接受全程的法律援助服务大致要经过以下7个阶段：咨询、申请、初审、审批、指派、承办、归档。7个阶段既包括法律援助机构的对内管理，也包括援助律师的对外服务，都是法律援助的过程，都关系到受援人对法律援助质量的最终评价。提炼影响法律援助质量的普遍适用性评价指标，还应考虑遵循如下步骤：一是了解受援人的需求和期望；二是建立法律援助机构的对内管理目标和对外服务标准；三是确定实现目标和标准的过程和职责；四是提供实现目标和标准必须保证的人力和财力资源；五是确定防止并消除不合格服务的监管措施。可见，法律援助质量涉及法律援助运行的全过程。提高法律援助质量，要从法律援助工作的各个环节人手，明确每一环节的职责，对关键性阶段，如提供法律咨询、调查取证、参加庭审活动、制作法律文书、发表辩护或代理意见等，更应细化工作程序，从质和量两个方面提出具体的标准，实现程序的可操作、可检查，并对实施过程进行监督，以排除影响质量的因素。
科学把握法律援助质量内涵，要妥善处理以下四种关系：一是法律援助服务质量与服务数量的关系。有数量，没有质量，或者质量不合格，法律援助等于没有援助，甚至起到负面反作用；有质量，没有数量，贫弱群体的需求得不到满足，同样违背法律援助的精神和宗旨，只有在应援尽援的同时实现尽援优援，才能真正达到法律援助资源效益的最大化。二是法律援助咨询与办案的关系。在强调法律援助质量时，往往首先关注案件办理质量，而咨询质量容易被忽略。事实上，法律咨询是法律援助的一种最普遍的服务形式，包括了日常接待咨询、“12348”电话咨询、组织大型法律援助咨询活动3种方式。我省2011年法律咨询总量338329人次，法律援助案件总数44917件，咨询数是办案数的8倍。但由于法律对咨询解答者没有刚性的资质要求，导致一些法律援助机构重视不够，安排刚工作的法律专业大学生接听电话现象较为普遍。大学生缺乏对实践执业的感知，按教科书条文回答咨询时，容易导致诉讼的多发和矛盾的激化。我们认为：法律咨询质量应该引起足够重视，法律援助机构应安排执业三年以上的资深律师轮流接待咨询。三是注重服务过程与追求服务结果的关系。衡量法律援助办案质量不能以办案结果为唯一标准。胜诉或败诉不能直接反映出承办人员的办案态度，关键要看是否依法努力维护了受援人的合法利益。由于法律援助的受援人通常文化程度低、法律知识缺乏，承办人员更应具有爱心和耐心。在办理法律援助案件过程中，承办人员能否与受援人进行良好的沟通，一定程度上决定了受援人对法律援助工作的评价。四是处理好监管与办案的关系。在现阶段，地市级以下法律援助机构都肩负组织实施法律援助与承办具体案件的双重职能。如何处理好监督管理社会律师办案与法律援助机构工作人员直接办案的矛盾。我们认为：只要律师资源丰富，法律援助机构就应以行使监督管理职能为主，充分发挥社会律师的办案作用；只有在律师资源缺乏的地方，法律援助机构才有必要借助本机构工作人员力量，加强办案队伍，以最大限度满足法律援助需求。
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