第二，在中国传统政治中，中央对于地方行政首脑权力的制约机制往往难以取得实效，后者往往能够通过各种手段破坏这种机制，使地方行政趋于家长制，地方财政趋于家产制，使自己趋于成为割据一方的“土皇帝”。这种规律性的出现，原因究竟何在？通过对清代州县官任职制度的考察可以得出结论：其表层原因在于有关具体制度设计的缺陷；其深层原因则在于缺乏合理的地方分权制度。
清代为了限制、禁止督抚在州县官任用过程中的各种舞弊行为，由吏部议定了各种制度，并负责履行相关的审查和批准程序。但这些制度却往往脱离实际、相互矛盾。例如，州县官作为“亲民”之官，其职责十分繁重复杂，而吏部为了制约督抚的任用权，所定制度却只重资格（因为唯有“资格”最为客观、最有利于规范操作）而很少考虑能力因素，结果人选往往不能胜任。对此，清廷1908年废除州县官铨选制度时所发的上谕指出：州县官“责任最为重要，凡抚字催科、听断缉捕，悉萃于牧令之身，一邑数十万生灵于斯托命；加以各项新政待举，备极繁难，非才力优长，素经历练，不足以副是任”。而吏部铨选“仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意。闻各省选缺州县，骤应外任，不谙吏事者十居七八……”④又如，清廷规定简缺州县官“历俸（即实授）三年，始准调繁”，然而由于“俸满者才非干练，干练者历俸未久”，各省督抚每遇“冲繁疲难相兼之缺”，往往感到“格于成例、调补无人”。再如，清廷规定官员身背处分者不得升调要缺，然而当时大部分州县官均因缉捕逾限、征收不足而背有处分，这往往导致州县官乏人可任。嘉庆时的闽浙总督汪志伊谈及福建的有关情况时说：全省知县共62缺，其中“甫经到任、历俸未满者”13员，尚未到任而暂由他人署理者10员，其余39员则均背有处分。这样，通省现任知县中就没有一人有资格调补、升补要缺。而这种将处分作为任用资格限制的制度，他认为根本就不合理，因为“地方疲难，民情犷悍，任事多而罹议亦多”，因此不能“以因公处分之多寡概定其人治行之优绌”①。此外，其他制度的不合理、不匹配、不衔接，也严重影响着州县官任用制度的正常运作。例如，缺乏理性的财政制度造成了州县缺位之间的肥瘠之分，瘠缺官员往往亏空赔累，其严重者甚至无人愿意前往任职。如甘肃崇信县“县廨处万山，民贫政简，十岁九荒，盐课地丁，皆州县自为赔累。百姓穴居毳服，藜藿不给，官即日事捶楚，不过伤残民命而已。州县任斯缺者，皆藏匿省中，不肯身屡其地，甚有求请在省另当苦累差使，而以佐杂人员经年代理”②。在这种情况下，作为州县官上司的督抚不得不对州县官进行所谓的“调剂”，而手段唯有破坏定制，“为人择缺”，违例更调。
透过上述表层矛盾，我们还可以发现传统行政体制中存在的更为深层、更为深刻的问题，这就是缺乏合理的地方分权制度。
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