中国政治在世界政治谱系中是特殊一极。从政治结构的规模来看，政府官员的绝对规模在世界上是最大的，中国共产党是世界上最大的政党组织，人民代表大会是世界上最大的议会组织，人民政协是世界上最大的统一战线组织。从政治关系格局来看，党政关系、政党关系、府际关系、党群关系、干群关系等各种政治关系纵横交织、错综复杂。从政治制度来看，人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等都是具有中国特色的政治制度。从政治运行机制来看，中国共产党领导下的“两会机制”是在长期政治实践中发展起来的一种有中国特色的政治整合机制，利益综合是其主要功能之一。超大型的政治结构、超复杂型的政治关系格局、独具特色的政治制度和政治运行机制都是中国政治的特殊性所在，这些特殊性又共同汇聚于中国政府过程的各个环节之中，从而使得中国政府过程不仅特殊而且复杂。
长期以来，一些西方人士之所以对中国政治存在诸多偏见甚至是误解，并不是因为他们无视中国政治的特殊性，而在于他们只是就其中某些方面做了片面考察、抽象比较，他们从西方的意识形态和政治价值观出发，否定了这些特殊性的合理性，也否定了中国政治的整体合理性。要想改变这种状况，一方面要坚持有中国特色的社会主义政治制度，在体制创新的基础上不断优化中国政府过程，用事实来证明中国政治制度的优越性；另一方面国内学者应该加强体制研究与过程研究的相互“关照”，不断提高中国政府过程的研究水平。在学术界，只有高水平的研究才能真正掌握话语权。中国共产党领导下的利益综合过程是中国与西方国家在政府过程诸环节上一个重要的分界点，中国政治的诸多特殊性也正汇聚于此。对此开展专题研究有助于从整体上把握中国政治的特殊性和合理性，有助于西方学界、政界更为全面地了解中国政府与政治。
第二节 研究述评
一、利益综合概念的提出及界定
事实上，从政府过程的视角出发对有关利益综合问题的研究远远早于这一概念的提出。本特利、杜鲁门等西方学者虽然没有直接使用这一概念，但他们对利益集团在美国政府过程中的作用分析实际上就属于利益综合问题的研究范畴。应该说，这些早期研究对利益综合概念的提出是有所助益的。
1980年，阿尔蒙德和鲍威尔在他们合著的《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，首次从政治体系的“过程功能”的角度提出了“利益综合”（Interest Aggregation）概念。他们认为，利益综合是政治过程中的一个基本环节，也是政治体系运行的主要功能之一，是把各种要求转变成重大政策选择的过程功能。在2004年出版的《比较政治学：一种理论框架》一书中，他们将利益综合进一步界定为“将个人或集团的政治要求整合为政策预案的活动”Gabriel A Almond, Bingham G Powell, Kaare Strm, Russell J Dalton: Comparative Politics: A Theoretical Framework, Fourth Edition , New York: Pearson Longman Press, 2004, p102。我们从中可以看出一些明显的变化：一是把“各种要求”进一步明确为“个人或集团的政治要求”，突显出利益综合的政治行为特征，也更加符合西方的政治逻辑；二是对利益综合问题的考察重点从“功能”（Function）转向了“活动”（Activity），进一步强调了利益综合的动态性和过程性。由此看来，研究利益综合问题应该侧重于功能的实现过程以及过程的功能性特征。
马太·杜甘（Mattei Dogan）认为，只要存在利益表达，就必然要进行利益综合。所谓利益综合是指通过各种带有理性主义色彩的、和谐一致的目标设计，将各种利益需求整合或融入于那些有可能会赢得多数人支持的政策预案之中。Mattei Dogan, Dominique Pelassy : How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics , Chatham, NJ Chatham House Publishers, 1990, p40霍夫曼（Hoffman）认为，人们并没有权利让自己所有的偏好得到满足，然而，却有权利通过投票、说服、协商以及其它合法的方式直接参与或间接参与，这是一个复杂的、多层级的利益表达和利益综合过程。在利益表达的过程中，会有许多特殊的需要和要求被提出。在利益综合的过程中，各种利益需求被聚合起来，由代表们进行协商与折冲。利益综合就是将个人偏好转化成为公共政策的过程。Hoffman, Daniel N: Our Elusive Constitution: Silences, Paradoxes, Priorities ,Albany: State University of New York Press, 1997, p53
美国学者克鲁斯克（Earl R Kruschke）和杰克逊（Byron M Jackson）将利益综合定义为把各种要求转化为政策备选方案的过程。〔美〕克鲁斯克等主编、唐理斌等译：《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第3页。他们认为，政党、利益集团、不同的政府机构以及国际会议通过将人们聚成一体，利用利益综合以实现共同的政策目标。其意义在于，通过力量的联合把价值提到最高的过程。这一过程包括一种达成一致的方法，也是政治系统的输入功能之一。政策和政策结果受影响的程度取决于所涉及个体的数量、他们综合的程度以及他们所能建立组织的性质。综合的组织形式还取决于所要解决的问题或者相关问题的性质和范围、可资利用的资源、领导、对民主或其他价值观的信念以及争夺权力和竞相获取承认的党派或压力集团的数量。利益综合还会减少和缩小对政治系统特定要求的数量和范围。
目前，国内学者多是以阿尔蒙德关于利益综合的早期定义为基础来界定这一概念。陈子明等认为，“把相同的利益需求集中起来，或者把不同的利益需求协调起来，形成提供给决策机构的若干个政策方案，这就是利益聚合。”陈子明等著：《现代政治学导论》，宁夏人民出版社1988年版，第79页。胡平仁提出，利益综合“是把各种分散化的利益要求集中、归纳和提炼为整体的、全面的利益要求，使之与社会主导性群体的利益要求紧密结合起来，并通过政策制定和政策施行来实现的过程。”胡平仁：《政策问题与政策议程》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2001年第1期。潘晓娟等认为，利益综合是指“个人或社会集团向政治系统输入政治各种要求，而政治系统又以一定的方式对各种输入的要求予以集中、综合和化简，形成目标一致或者较为一致的政策选择，进而转换为政策的过程。”潘小娟等主编：《西方政治学新辞典》，吉林人民出版社2001年版，第225页。
通过对上述观点的比较分析，可以看出，尽管国内外学者对于利益综合概念的界定略有区别，但核心观点是一致的，他们都把利益综合看作是一个“利益需求→政策预案”的转变过程。任何利益都有着鲜明的主体划界，是无法“集中”和“聚合”起来的。通过一定的方式和途径，可以有限度的均衡各种利益需求，但无法做到满足所有的利益需求。在多数情况下，不同利益需求之间主要还是一种冲突和妥协关系。所谓利益表达实际上是反映着某种利益需求的“意见”的明晰化（Articulation），从这个意义上讲，利益综合自然是一种“意见”的综合。
二、利益综合的结构－功能分析
（一）利益综合的结构特征
阿尔蒙德认为，所有从事利益表达的个人、集团和组织都可能从事利益综合活动。在现代社会中，大型社团性利益集团可能代表着很多相关组织，并且可能把各种互不相同和冲突的要求综合成政策选择方案而提交政党和内阁。政府结构本身，从议会到军人政府，在重大政策选择出现之前也要进行利益综合。
高度发达的政治体系通常具有比较专业化的结构来进行利益综合以及动员各种支持所提出的建议的资源。总体说来，在现代政治体系中，有可能从事利益综合活动的结构包括：作为利益综合者的个别精英人物；社团性的、非社团性的和机构性的利益集团；政府和政党等。其中，政党是当代社会最典型的专业化利益综合结构。
（二）利益综合的功能特征
1关于利益综合功能的理论概述
阿尔蒙德认为，要使各种政治要求成为真正的政策选择，必须得到一种政治体系中任何能够起决定作用的资源的充分支持。利益综合活动就是由把各种要求汇合进政策选择并动员支持这些政策选择的资源的过程所组成的。以政党为核心结构的利益综合活动在体系、过程和政策各层次上都有重大意义。
从政治体系层次上看，它有助于思考各个竞争者是用什么政治资源来支持竞争者和政策的。从决策过程层次上看，它能够成为一个重要桥梁，把集团和个人分散的利益和资源同得到多数联盟支持的权威性政策的制定连接起来。此外，利益综合可以形成一小批组织严密的竞争者集团，而这些集团可能提出尖锐对立的政策。在政策层次上，利益综合的模式影响着政策的实质内容，也会影响具体的政策结果。所有从事利益表达的集团和组织都可能从事利益综合，政党是当代社会的专业化利益综合结构。参见〔美〕阿尔蒙德等著、曹沛霖等译：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第233－236页。
Richard Jankowski提出，理解政党（以及利益集团）的一个关键性因素在于他们对利益偏好的综合方式。他认为，主要有三种交易模式影响着政党（以及利益集团）的利益综合活动：竞争、联合和集体。Richard Jankowski: Preference Aggregation in political Parties and Interest Groups: A Synthesis of Corporatist and Encompassing Organization Theory, American Journal of Political Science, Vol 32, No 1, 1988, p105David Penna认为，政党的一个重要功能是利益综合，政党之所以把个体或群体所表达的利益全部融合在一个政策平台上，是为了试图吸引选民和重要政治精英人物的支持。
Handelman认为，在现代民主政治中，基于“赢者通吃”（winnertakeall）的选举规则，两党政治几乎不会屈从于变幻无常的寻租行为（rentseeking），因为两党更适合于去聚集多数人的利益需求，从而接近社会的普遍利益。Handelman, Howard: Foreign Direct Investment, Democracy, and Development: Assessing Contours, Correlates, and Concomitants of Globalization ,Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1999, p79
2 关于政党的利益综合功能和活动
阿尔蒙德认为，在当代多数政治体系中，政党都是从事利益综合活动的主要结构。在不同的政党制度背景下，政党在利益综合活动中的地位、作用、行为方式、手段和目标等方面都存在明显差异。
竞争性政党制度下的利益综合活动主要是为了建立起选举支持，而非竞争性政党制度下的利益综合活动则试图主宰社会。在利益综合过程中，竞争性政党的角色不仅仅取决于政党自身，同时也受制于彼此之间相互作用的几个因素的影响，即政党结构、选民、选举法和政府等。竞争性政党制度背景下的利益综合活动主要集中于以下几个场所：在政党内部，选举政党候选人，提出政策建议；在选举过程中，投票人对于不同政党给予的是一种不断变动着的选票支持；利益综合也贯穿于立法或执行过程之中。非竞争性政党也是专业化的利益综合结构，它们试图提出政策建议，并通过政治动员来为自己赢得支持。它们从事利益综合的方式完全不同于竞争性政党。
在非竞争性政党制度背景下，利益综合发生于政党内部的各个层级，或者是政党与商业集团、土地所有者以及官僚机构和军队中的各种制度性集团（Institutional Groups）之间的相互作用之中。可以依据政党内部控制以及政党控制其它社会团体的强弱程度，将非竞争性政党制度背景下的政党进一步区分为“包容型执政党”（Inclusive Governing Party）和“排他型执政党”（Exclusive Governing Party）。Gabriel A Almond, Bingham G Powell, Kaare Strm, Russell J Dalton: Comparative Politics: A Theoretical Framework, Fourth Edition ,New York: Pearson Longman Press, 2004, pp105115阿尔蒙德关于不同政党制度（竞争性政党制度和非竞争性政党制度）背景下的利益综合活动所做的比较分析，为研究中国共产党领导下的利益综合活动的特殊性提供了重要的参考依据。
美国政治学家派伊（Lucian W Pye）在“非西方国家的政治过程”一文中指出，在非西方国家的政治过程中，政党的角色和作用不仅重要而且特殊。高度的政治忠诚使得政党领袖在决定大政方针时拥有高度的自主权。公共政治结构及其政治倾向对于政党而言具有一种世界观意义。政治忠诚主要是通过对一个稳固的政治集团的认同感来控制的，而不是通过对这一集团公开的政策目标的认同来控制的。在这样的国家中，人们所期望的是政党领袖能够找到使集团全体成员的各种利益趋于最大化的可能性路径，而不是单纯为了促进某种特殊利益。Lucian W Pye: The NonWestern Political Process, The Journal of Politics, Vol 20, No 3,1958, pp472474他认为，尽管非西方国家的政治过程的确存在着政治参与，但在政治参与过程中缺少必要的利益综合。
Alfred Diamant在“是否存在非西方国家的政治过程？评派伊的‘非西方国家的政治过程’”一文中对派伊的观点提出了质疑。他认为，在派伊归纳的非西方国家政治过程的17个特征中，一些特征不仅仅存在于非西方国家，西方国家的政治过程也同样具有这些特征。他举例说明了政治忠诚和政治认同感同样存在于西方国家。“如果西方国家的政治过程不具备这些特征的话，那么，为什么西方小资产阶级和小土地所有者会投票给那些旨在保护大商业和大农业，而通常会损害城市和乡村中‘小人物’的那些政党及其领导人？在西方国家中，如果不存在政治认同，为什么新兴资产阶级和工薪阶层会投票给那些持有保守主义观点的政党？”Alfred Diamant: Is There a NonWestern Political Process Comments on Lucian W Pye's ""The NonWestern Political Process"", The Journal of Politics, Vol 21, No 1,1959, p126他认为，不能把“西方国家”和“非西方国家”的政治过程作为截然不同的“两极”加以比较，而应该强调两者之间存在着某种“连续性”或相似之处。在政治过程中，西方国家和非西方国家的政党功能具有某种一致性。
Arthur Tuden在“再论非西方国家的政治过程”一文中对上述争论做了进一步阐发。他认为，按照某种统一的路径或模式对不同政治体系进行比较研究，暗含了这样一种假设，即任何社会都要执行一定的政治功能，这是维系社会存在所必须的。因此，进行比较研究首先要对具有普遍意义的政治功能进行比较。当然，又不能局限于此。事实上，任何具有普遍意义的政治功能在不同的社会中都会有所变化，这种变化又会反映在不同的政治过程之中。Arthur Tuden: Further Comments on a NonWestern Political Process, The Journal of Politics, Vol 21, No 4, 1959, pp702705虽然Arthur Tuden未能就政治过程中的政党功能做出更为详尽的分析，但是，他所倡导的功能比较和过程比较相结合的研究方式对于本项研究具有一定的借鉴意义。
三、国外政党利益综合活动研究
《布莱克维尔政治学百科全书》对美国模式的利益综合活动做出了这样的概括：“有组织的利益集团阐述和表达社会经济集团和其他社会集团的政治要求，并把这些要求转达给各个政党、立法机构和行政机构；而政党领袖则被看作是在竞选过中吸引选票、在立法过程中组织辩论，并借以努力将这些特殊的政治要求转变为政策抉择的中间人。”〔英〕米勒等主编、邓正来等译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年修订版，第384页。我们可以把美国的利益综合过程归纳为“个人→集团→政党→政府”这样一个逐步接近（Access）政策目标的过程。由此可以看出，研究美国的利益综合过程，不能脱离对利益集团的分析。
利益集团曾经被抨击为民主秩序的破坏者，后来又被广泛看作是民主多元主义制度的本质内容。如今，集团政治已经被视为美国式民主的重要标志。在有关美国利益集团的研究中，本特利（Arthur F Bentley）的《政府过程：社会压力研究》和杜鲁门（David B Truman）的《政府过程：政治利益和公众舆论》最具代表性。Grant Jordan在“The process of Government and Governmental Process”Grant Jordan: The process of Government and Governmental Process, Political Study, Vol 48, 2000, pp788801一文中对这两部时隔近半个世纪的名著进行了比较分析。
Nicholas Aylott对斯堪德纳维亚国家中社会民主党的利益综合活动进行了较为系统的研究。他认为，社会民主党在选举、控制政府和组织发展等方面所取得的成功是令人瞩目的。在社会各个领域中，如国家机构、议会、选举活动以及各种社会团体中都可以看到社会民主党的影子。文中，Nicholas Aylott对瑞典、挪威和丹麦三个国家的社会民主党如何通过调整组织内部结构、加强同各种利益集团（特别是各种工会组织）之间的外部联系入手，应对政治环境变迁以及在议会和选举活动中施加影响力等问题进行了分析。Nicholas Aylott: From People’s Movements to Electoral Machines Interest Aggregation and the Social Democratic Parties of Scandinavia, Keele European Parties Research Unit (KEPRU), Working Paper 11卢德格尔·赫尔姆斯（Ludger Helms）对英国、德国、法国、美国和瑞士等国家的政治整合途径进行了较为深入的研究，并对上述五国主要政党在政治整合过程中的作用和功能进行了比较分析。参见〔德〕卢德格尔·赫尔姆斯、劭明阳译：《西方国家政治整合的五条途径》，《经济和社会体制比较》2007年第1期。
Maurice Wright认为，在日本，政客和官僚是政策制定的两个关键性结构因素，从某种意义上讲，他们主宰着日本政策的走向。Maurice Wright: Who Governs Japan Politicians and Bureaucrats in the Policymaking Process, Political Studies XLVII ,1999, pp939954林尚立的《政党政治与现代化：日本的历史与现实》一书以及程文明等学者发表的有关日本政党政治研究的专著、论文为了解日本政府过程中自民党的利益综合活动，提供了丰富的材料。此外，还有一些国内学者从不同的角度对一些西方典型国家的政党利益综合活动进行了分析。例如：谭融：《美国利益集团政治评析》，《南开学报（哲学社会科学版）》2002年第4期；付杰：《试析美国两大政党处理与政治生态关系的经验》，《当代世界与社会主义》2006年第1期；张莉：《右翼民粹主义、选举政治与法国国民阵线》，《国际政治研究》2007年第2期；殷叙彝：《德国社会民主党新纲领制定过程中关于基本价值的讨论》，《国际政治研究》2007年第2期；王燕：《政党竞争模式与英国共识政治》，《当代世界与社会主义》2005年第3期；等等。
程同顺等对印度政府过程中的利益综合问题进行了较为深入的研究。他们认为，印度的政党制度与种姓制度存在着十分密切的关系；虽然政党与种姓集团是两个相对独立的结构，但二者所从事的利益综合活动却是高度融合的；主要政党通过与种姓集团相互交换恩惠和支持，以此为基础，建立起追随者网络；种姓集团则通过主要政党来实现其利益综合功能。参见程同顺等：《印度利益综合的特殊性》，《湛江师范学院学报》2009年第1期。这是目前国内为数不多的，以非西方国家利益综合活动作为分析对象的研究之一。
四、对中国利益综合问题的研究
（一）国外学者的研究
从研究格局来看，西方学者对于中国的“利益综合”问题所做的分析主要是在三种不同但又彼此交叉的视角下进行的。1以“政治结构”作为切入点
阿尔蒙德、李侃如、奥克森伯格、谢淑丽等西方学者都非常重视中国政治的结构性特征。他们的不同之处在于：阿尔蒙德主要是在宏观层面，也可以说是在“整体性”上来把握中国政治的结构性特征，并以此作为判断中国利益综合活动的逻辑前提；谢淑丽更加重视中国高层政治（主要是中央）的结构性特征，并提出了一个“双向负责”的理论假设；李侃如、奥克森伯格等学者则是把中国的“中央－地方”关系作为一个重要变量来看待，强调了地方政府在重大政策制定过程中的积极作用。
2以“政策制定过程”作为切入点
自20世纪80年代以来，西方学者对中国的政策制定过程表现出了浓厚的研究兴趣，许多研究都不同程度地涉及到利益综合问题。例如，李侃如、奥克森伯格注意到，在诸如三峡大坝建设这样的重大决策中，中央政府可能是政策发起者，但不是惟一决定人，部门利益和地方利益对最终的决策都产生了很大的影响。谢淑丽敏锐地捕捉到中国经济改革中的政治逻辑。她认为，一系列经济政策的出台，最主要的政策推手来自于中国的政治高层，但这不是单向度的指令发布，而是“双向负责”机制的产物。兰普顿、迈克尔·斯温等学者在解读中国的外交政策、台海政策时，也都谈到了中国的利益综合问题。
3从“政府－社会”互动的角度来观察中国利益综合活动的新特点
进入21世纪，一些西方学者对中国政治的观察角度发生了明显转向，他们看到了“民意”的崛起对中国共产党领导下的利益综合活动所产生的重要影响。他们认识到，中国政府在处置诸如美国轰炸中国驻南联盟大使馆事件、中美撞机事件、中日关系、国家分裂活动等一系列重大政治问题时，越来越重视“民意”的走向；在处置国内一系列社会敏感事件时，也更加尊重“民意”的选择。一些学者将这种变化归结为中国城市化进程和社会信息化进程的不断加速，并提出应该从“政府－社会”互动的角度出发，对中国的政治运行过程做出新的观察。
（二）国内学者的研究
1过程分析
20世纪90年代初期，朱光磊教授将政府过程的学说和方法引入中国，并对当代中国政府过程开展了深入、系统的研究。在《当代中国政府过程研究》一书中，他将中国政府过程中的利益综合环节概括为中国共产党领导下的意见综合过程。他认为，当代中国的意见综合可以归纳为三个层次：中国共产党是居于领导地位的“基本意见综合主体”；各民主党派、工青妇、地方党政部门等是“次级意见综合主体”；其它意见综合主体则包括科协、社会科学界、新闻界、企业界等，它们是“辅助性的意见综合主体”。朱光磊将中国的利益综合过程进一步划分为党内民主→权威影响→政治协商→会议完成→政治动员等五个环节。这是迄今为止从过程的视角出发分析中国的利益综合活动最具代表性的研究。参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2008年第3版，第92－99页。
此外，徐家良从立法过程的视角出发，对全国妇联这一制度性团体在《婚姻法》修订过程中所开展的利益综合活动进行了实证分析；参见徐家良：《公共政策制定过程:利益综合与路径选择——全国妇联在《婚姻法》修改中的影响力》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。于立深则以人大代表和政协委员为例，分析了行政立法过程中的利益表达、意见沟通和利益综合问题。参见于立深：《行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合》，《当代法学》2004年第2期。
2功能分析
何伟认为，当代中国各级党政机构既有利益表达的功能，又有利益综合的功能：利益表达是对上一级机构而言，利益综合是对下一级政府而言。而对群众的分散的利益要求来说，每一级党政机构所起的作用从较微观的角度看是决策，而从较宏观的层面说具有利益综合的性质。在当代中国的宏观决策过程中，各级共产党组织和人民政府是最重要的利益综合结构，群众性的利益表达只有得到党和政府的支持，才能转变为可供选择的政策方案，从而进入政策议程。参见何伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第196页。
梁代生等认为，政党最基本的功能有两个：一是利益表达功能；二是利益综合功能。利益表达是指政党总是代表一定阶级、阶层或集团的利益，把这些阶级、阶层或集团的利益、愿望和要求表达出来的过程。利益综合是指政党不是简单地像“传声简”那样传达民众意见和要求。政党的特点在于，它能够作为一种力量，使民众的要求对政治权力的运作产生影响和压力。政党总是要把它所代表的那部分民众的意见和要求加以综合，变成党的政治主张。政党通过制定路线、方针和政策，集中本阶级的意志。在成为执政党之后，政党的这两项基本功能并没有变，但是，由于党的地位、角色的变化，使这些功能的内涵有所变化。执政党的利益综合功能就是要把集中起来的阶级意志上升为国家意志，这时候它更体现为“整合的工具”。参见梁代生主编：《执政党与执政能力建设》，中国言实出版社2004年版，第8－9页。
茆素琼认为，在当代中国，共产党组织和国家机关承担着自下而上逐级向决策中枢进行表达的基本功能。基层的群众性利益表达一般只涉及与本单位或社区相关的问题，它与宏观决策过程没有多少关系。只有当它被上级党组织进行利益综合考虑进去时，它才有可能被综合到中央决策层。可以说在党政系统的诸多层次中，一个层次的利益表达就意味着对另一层次的利益综合，因为每一级党政机关相对于上一级党政机关是利益表达，而相对于下一级党政机关则是进行利益综合。在当代中国的宏观决策中，各级党组织和人民政府是最重要的利益综合机构，群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和认可，才有可能起到实质性的作用。因此，党的领导作用在利益表达和综合过程中仍然体现得非常明显，而这也是我国社会有序运行的有力保障。参见茆素琼：《中国共产党在政府过程中的地位和作用》，《求实》2003年第1期。
宁国良认为，要真正处理好社会稳定与发展的关系，就必须在大力发展社会生产力的同时，对各种利益进行协调和引导，对各种复杂的、变化的利益需求进行科学、合理的综合与平衡。由此，也对各级领导干部和决策机关的利益综合能力和综合水平提出了新的、更高的要求。在具体的政策实践中，它特别要求政策制定者在两种能力上有所突破：一是运用阶级、阶层分析方法的能力，即科学准确地分析阶级对比关系和阶级内部成员利益关系及利益格局的新变化，是使不同阶层、不同利益集团的利益要求得以合理兼顾的前提。二是动态平衡能力，即政策制定者要善于在动态中把握利益平衡关系。参见宁国良：《公共利益的权威性分配：公共政策过程研究》，湖南人民出版社2005年版，第79页。
3机制分析
王邦佐等认为，政党具有利益表达和整合、政治沟通、政治社会化、政治精英的选拔和培训以及政治势力的集聚等功能。上述这些功能，一方面是作为现代政治系统的有机组成部分；另一方面，则是为了实现社会整合。政党的产生，从根本上讲，是现代社会整合的需要。就中国社会整合的政治实践而言，执政的中国共产党在新中国建立后实现了经济的稳定、社会结构的改造和新生政权的巩固，从而逐步实现了计划经济体制下高度的社会整合。但是，适应于计划经济条件的社会整合方式已经无法满足社会主义市场经济条件下的社会整合需要，新时代的社会变革对执政党整合方式的有效性提出了新要求。参见王邦佐：《执政党与社会整合：中国共产党与新中国社会整合实例分析》，上海人民出版社2007年版，第1－9页。在《执政党与社会整合：中国共产党与新中国社会整合实例分析》一书中，他以市场转型和社会变迁为背景，从权威转型与合法性再造、意识形态认同、组织重构、制度建设、指导思想等五个方面对执政党社会整合的内容、方式以及整合过程进行了实例分析。
王长江认为，利益整合是执政党必须履行的职责，是政党执政的一项根本性原则。政党具有利益表达和利益综合功能。成为执政党后，这些功能就和政府的宏观协调功能结合在一起，形成了利益整合功能。政党尽管总是因为代表着特定的阶层或集团而带有与生俱来的阶级倾向性，但整合的功能却是必不可少的。执政党尤其如此。执政党要得到社会多数的认可，就必须把协调社会各方的利益作为自己的职责。整合可以有不同的角度和着眼点。有的整合以民族为基础，有的则以阶级为基础；有的整合有明显的区域划分；有的则突出体现全民性；有的整合把宗教作为旗帜；有的则以语言语种为标志。执政党的整合是国家范围的整合，其重要作用在于弥合社会各方面之间的裂缝，消解它们的矛盾，减少社会冲突。什么样的整合方式能起到这种作用，住往依各国各民族的具体国情而定。参见王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第382－384页。
杨龙等认为，中国已经建立了颇具特色的利益表达和利益综合机制。这主要包括包括人民代表大会、政治协商会议、信访等专门化的机制、机构，以及各种社团协会、新闻传媒等非专门化的机制、机构。多元化的利益表达和利益综合机制不仅发挥着民众表达利益要求的功能，也有助于维护中国的政治稳定。然而，由于党和政府处在利益表达和综合机制的中心地位，如果对社会整合过度、控制过强，容易导致各种“压力”集中指向政府和政策，从而造成政治不稳定、社会不和谐。因此，探索适合中国国情的利益表达和综合机制仍然是一项重要任务。参见杨龙等：《中国独特的利益表达和利益综合机制：现状、问题与改革》，《广东外语外贸大学学报》2009年第4期。
赵士红认为，利益整合是执政党的重要功能，是政党执政的一项根本性原则，也是政党用以巩固和扩大群众基础并进而巩固执政地位的一个带有共性的经验。在利益格局发生重大调整、利益发生重大分化的情况下，必须充分发挥党的利益整合功能，通过利益格局的调整，既增强党的阶级基础，又不断扩大党的群众基础。一个政党是否长期执政，并不完全取决于执政党的主观愿望。任何一个执政党，都有长期执政的强烈愿望。但是，客观上各政党执政的实际效果却大不相同，问题在于能否科学整合各方利益，代表多数人的利益需求。参见赵士红：《执政党党群关系研究》，红旗出版社2004年版，第173－175页。
陈清华认为，执政党的一个重要功能在于社会利益的整合，重视社会利益的协调与和谐。这与革命党不同，后者往往是支持—部分人利益以反对另外一部分人的利益，而执政党需要借助国家政权对社会进行良性治理，追求社会的有序性。国家本身要承担许多超阶级、阶层利益的公共职能，即便国家所承担的维护统治阶级利益的职能，在常态下也只能依据法律，以和平、民主的方式来实现。参见陈清华：《权力运作与执政能力》，贵州人民出版社2006年版，第30页。
4其它视角
余政认为，利益综合的必然性在于：多方面、多层次的需要结构；多方面、多层次的权力结构及其与需要结构的非对称性；多形式、多渠道的信息结构及其与权力结构的非对称性。参见余政：《综合经济利益论》，复旦大学出版社1999年版，第30－36页。姚亚平对利益分化时代各种社会群体的利益综合和整合进行了分析。参见姚亚平：《社会精神资源的整合与开发 论当代中国社会的共同理想》，江西人民出版社2002年版，第262页。顾杰善从阶层分化的角度出发，分析当代中国社会阶层结构及主要社会利益群体，并就当代中国的利益综合机制进行了分析。参见顾杰善：《当代中国利益群体的多维透视 现阶段社会结构分析的理论与实践》，黑龙江教育出版社1993年版，第344页。胡平仁从政策过程的视角出发，对正式议程的设定和利益综合的关系进行了分析。参见胡平仁：《在权力与权利之间 公共政策学新论》，湖南人民出版社2002年版，第168页。宫志刚认为，社会转型引发利益分化，秩序重建需要利益整合。他从制度建设和政府功能的角度对当代中国的利益整合途径进行了分析。参见宫志刚：《社会转型与秩序重建》，中国人民公安大学出版社2004年版，第316页。上述研究分别论及了中国利益综合活动的必要性、途径、制度等问题，这为本项研究提供了重要的参考和借鉴。
从目前有关中国利益综合问题的研究来看，真正从政府过程的视角对这一问题开展专题研究的还比较少见，对利益综合“过程”的分析有待进一步加强。多数学者选择以利益综合功能和机制作为研究重点，但对“结构”的分析还不够深入。尽管一些研究也不同程度地涉及到承担着利益综合功能的主体结构，但缺少对关键角色、角色与结构、结构关系的纵深分析。虽然不能简单定论说，结构决定功能，但毫无疑问的是，结构因素在很大程度上影响着功能的作用方式、方向和效果。换句话讲，结构上的差异往往会导致功能上的差异。因此，在解读利益综合功能和机制时，有必要对利益综合结构做深入、系统的分析，这是一个不可或缺的关键性环节。
第三节研究理路
本项研究试图通过对当代中国利益综合活动的经验观察以获取最直接的感性材料，进而对这一过程的规律性特征做出初步的概括和总结。在此基础上，提出基本理论假设，并综合运用多种分析方法进行检验。本项研究以“政治常态下的政府过程”所谓政治常态下的政府过程是相对于非常状态下的政府过程而言的。前者是指一般意义上的政府运行过程，它包括利益表达、利益综合、决策制订和决策施行四个依次递进的环节；后者即特殊的政府过程，主要是指由各种危机事件所引发的政府过程。这种在特殊状态下发生的政府过程不在本书研究之列。作为基本限定条件；以中国政府过程中的利益综合环节作为分析单位；以政治系统理论、政府过程理论以及政治角色和结构功能理论作为基本分析方法。
一、主要问题
本项研究试图回答以下几个问题：(1)在社会结构转型的时代背景下，中国政治生活的社会基础发生了怎样的改变？这种改变对政府的合法性基础有着怎样的影响？(2)在中国，从事利益综合活动的结构性要素有哪些？它们之间有着怎样的关系？(3)中国共产党领导下的利益综合活动在整个政治系统运行中究竟有着怎样的作用？(4)中国共产党领导下的利益综合活动是否存在某种规律性特征？(5)如何进一步完善中国共产党领导下的利益综合活动，提高中国政府过程的实际效能？
本项研究的目的在于：首先，以政治系统理论和政府过程理论为基础，运用政治角色和政治结构功能分析方法，初步建立一个用以研究当代中国利益综合活动的分析框架。以此为基础，对中国共产党领导下的利益综合活动做出解释和说明；其次，综合考量当代中国政府的总体运行环境，重点分析影响利益综合活动的各种关键变量，结合中国利益综合过程的特点及其存在的问题，就进一步完善中国共产党领导下的利益综合活动提出对策建议；再次，从利益综合这一相对具体的角度出发，进一步总结中国政党政治的特殊性、合理性以及中国政治发展的重要经验启示。
二、基本观点
观点一：从政治价值的层面看，在社会结构转型的时代背景下，中国共产党领导下的利益综合活动是为了代表社会各阶层的利益和意志，赢得更为广泛的政治认同和社会支持，不断巩固其领导和执政地位，而采取的一种重要的治理手段；
观点二：从政治运行的角度看，政治角色的交叉、党组织的结构性嵌入，不仅为多元利益综合主体在党的领导下“一致行动”提供了重要的体制机制保障，也使得中国共产党领导下的利益综合活动在支持政治系统稳定有序、控制政府过程良性运行、调控公共政策方向和质量等方面都发挥着至关重要的作用；
观点三：从政治发展的角度看，党内政治任期制和限任制已经形成，周期性的换届选举，制度化的干部选拔和梯队建设使得党内的政治传承过程带有鲜明的阶段性特征。不同时期的核心政治力量在继承传统政治价值观的同时，也会提出更具时代特征的政治任务和政治目标。党的执政理念的“进阶式”转变，不仅标志着党的执政能力和执政水平不断提高，也为党领导下的利益综合活动提供了重要的指导思想和工作原则。
三、研究内容
导论
介绍选题的缘起及研究意义；从四个方面对国内外相关研究进行了归纳分析；在此基础上，进一步梳理本书所要研究的主要问题，明确研究目的；结合前期研究的成果，归纳出核心观点；对本项研究所采用的研究方法、技术路线、可能的创新之处及研究限度做出说明。
第一章概念、理论及分析框架
比较分析了三组核心概念的一般定义，并结合中国政治的实际特点，对这些概念所指向的具体对象做出了进一步解释；对本项研究所依据的政治系统理论、政府过程理论、政治角色和结构功能分析方法做出了扼要概括；比较分析了西方政治学的利益综合分析模式及其解释限度，在此基础上，提出了本项研究所使用的基本分析框架。
第二章情境：转型时期中国政治的社会基础
情境分析是理解政治系统运行的前提和基础。为此，有必要将中国共产党领导下的利益综合活动置于社会结构转型这一时代大背景下进行分析。本书按照从“解构”到“结构”这一新的分析视角对改革开放以来中国社会阶层结构的分化组合、新阶层结构的类型特征以及社会结构分化所产生的政治影响等方面进行了分析。
第三章结构：“多元一体”的利益综合体系
本章借助政治角色和结构功能分析方法对中国的专业化、职业化政治角色及其在利益综合活动中的作用进行了梳理；对中国利益综合主体结构的多样性和层次性进行了分析；在此基础上，本书从利益综合的角度对中国政治运行的结构特征进行了归纳概括，即政治角色的交叉以及党组织的嵌入为确保“多元”利益综合主体在党的领导下“一致行动”提供了重要的体制机制保障。
第四章功能：利益综合活动的复合政治效应
中国共产党领导下的利益综合活动在体系、过程和政策各个层次上都具有重要意义。它既是政治系统的稳定器，也是政府过程的控制器，同时也是公共政策的调节器。从这个意义上讲，加强党的执政能力建设，应该重点加强党在利益综合活动中的统合协调能力。
第五章过程：对利益综合活动的多角度观察
中国共产党领导下的利益综合活动是一个有序化的意见统合过程。所谓有序化，是指这一过程在高层政治中已经形成了较为鲜明的程序性和规范性特征；所谓意见统合，是指这一过程建立在比较充分的意见表达、沟通和协商基础之上。本书结合文献调研和实地调研的部分成果，从党内决策、公共政策制定以及立法过程三个方面对中国共产党领导下的利益综合活动进行了实证分析。
第六章外部变量：利益综合活动的社会参与
中国共产党领导下的利益综合活动并不是政治系统封闭运行的过程，在许多具体问题上，都不同程度地受到了社会环境的“挤压”。例如，“体制外”社会团体的有限参与、新闻媒体的意见导向功能、思想库和知识精英的政策影响力以及“新媒体”时代的电子化公民参与行为等，都是影响中国利益综合活动的关键性外部变量。
第七章策略：发展党内民主 建设“两会机制”
通过上述分析，一方面可以归纳总结出中国共产党领导下的利益综合活动的主要特点；另一方面，也从中发现了一些问题。例如，主要政治角色的交叉度过高，这直接影响着角色作用的发挥；党组织的深度嵌入虽然为党的政治、组织、思想领导提供了必要的体制机制保障，但同时也使得党政关系规范化问题（特别是在地方和基层）突显出来。本书提出的基本思路是：要改善党领导下的利益综合活动，首先要改进党内民主。随着党代会代表常任制、领导干部任期制和限任制的建立，可以说，党内民主已经取得了重大进展。当然，工作机制的创新同样重要。为此，本书提出以“两会机制”建设作为工作改进的着力点之一，充分发挥全国“两会”的示范效应，进一步提高地方“两会”以及地方各级人大代表、政协委员在利益综合活动中的平衡、协调和桥梁纽带作用。
结语
探讨中国的政治发展模式，人们自然而然地会把话题引向政治体制和政治制度问题，这无疑是必要的，但又不能局限于此，对“过程”的观察和总结同样重要。中国的政府过程有其特点和优势，这集中体现于中国共产党领导下的利益综合活动。正因如此，从“利益综合”环节入手不断深化中国政府过程研究，对于我们认识中国政府与政治的特殊性，准确把握中国政治发展的基本模式大有助益。
四、研究方法
（一）技术手段
“政治学的研究技术，是指那些具有高度工具性、具体的、有关搜集与分析相关政治资料的手段与方法，如调查、问卷与抽样设计、内容分析、统计、量化、模式建立、计算机运用等有关技术。”张铭等主编：《政治学方法论》，苏州大学出版社2003年版，第8页。在现代政治科学研究中，这些技术手段往往是被综合使用的。本项研究所采用的研究技术手段主要有文献搜集法、比较分析法、调研访谈法、案例分析法等。
1文献搜集法
本项研究的文献检索范围包括马克思主义经典原著、国内外学者就论文所涉及问题的相关论著、期刊论文类：CSSCI期刊、《新华文摘》、《政治学研究》、《人大报刊复印资料（政治学）》、《人大报刊复印资料（中国政治）》等刊物上发表或转载的相关学术论文；工具书类：《布莱克维尔政治学百科全书》、《大不列颠百科全书》、《维基百科》、《美国百科全书》、《中国大百科全书（政治学卷）》等；报刊类：《人民日报》、《光明日报》等；传记类：《人大日记》、《众志绘宏图－李鹏三峡日记》、《李鹏经济日记》等。此外，本项研究还充分利用了各种互联网资源（如人民网、新华网、中国共产党新闻网、中国人大网、中国政协网、中国新闻网、北方网、南方网等主要网络媒体所发布的各种即时性信息），以及各种在线数据库（如JSTOR、Blackwell、Netlibrary）进行文献资料检索和查询。
2比较分析法
在现代政治科学研究中，运用比较分析法已经成为一种普遍的方法论自觉。通过比较分析，能够“引导我们去设问、检验、分析、解释和说明，以利于更好地理解各种政治体系的异同之处。”Bernard E Brown: Comparative Politics: Notes and Readings, Ninth Edition, New York: Harcourt, 2000, P3长期以来，致力于比较政治研究的国内外学者更多地将注意力集中于制度、体制和文化层面，而较少涉及对政府过程的比较分析。本项研究的基本分析框架是在“过程”比较的基础上提出的。
3调研访谈法
调查研究是一种重要的政治学研究方法，也是一种重要的政治实践方式，是认识、分析现实政治问题和政治现象，解释并预测政治发展规律以及制定重大政治决策的重要手段。以毛泽东为代表的中国共产党人在长期的政治研究和政治实践中高度重视调查研究工作。美国著名政治学家戴维·伊斯顿也曾经指出，政治学研究之所以进展缓慢，一方面是因为缺乏正确理论的指导；另一方面是因为许多研究者忽视了调查研究的重要性。缺少了调查研究，全部研究工作也将丧失重要的经验基础。在本项研究中，作者先后进行了多次实地调研。由于本项研究所涉及的问题具有一定的特殊性，因此，我们主要通过“重点人访谈”访谈法即调查者直接向被调查者口头提问，当场记录答案并由此了解情况、搜集材料。访谈的过程是调查者与被调查者双方互动的过程。访谈的资料就是互动的产物。访谈有预订的计划，有专门的主题，有一定的工具（如访谈表）或辅助手段（如录音机）等。（参见张铭等主编：《政治学方法论》，苏州大学出版社2003年版，第215－216页。）的形式进行调研取证。
4案例分析法
在科学研究中，典型案例分析是确保理论和命题得以成立的一个重要支撑。本项研究选择了若干典型案例进行分析，这些案例包括：立法过程中的利益综合活动；重大问题决策过程中的利益综合活动；人大代表、政协委员的利益综合活动；以及通过重点人访谈所获得的关于利益综合具体活动的相关案例等。
（二）技术路线
本书以中国政府过程中的利益综合环节作为研究对象，分析过程将按照情境－结构－功能－过程这一逻辑序列逐步展开，同时辅之以必要的案例分析，这包括文本案例、实地调研和访谈所获取的案例资料等。在此基础上，一方面去研究总结中国共产党领导下的利益综合活动所具有的结构功能特征；另一方面，也是为了去发现问题，并提出相应的对策思路。
图01技术路线图
五、创新与限度
（一）创新之处
首先，选题新。根据作者掌握的资料，目前国内外政治学界关于当代中国利益综合过程的研究是比较有限的。国外学者在研究当代中国政府与政治的过程中虽然涉及到利益综合问题，但论述较为分散，缺乏系统性。在国内学者中，朱光磊教授曾经对这一问题进行过较为系统的研究。其他学者虽然对这一问题也有所论及，但总体上是以“价值”研究为主，而缺少对这一过程的“事实”分析。从研究现状来看，本书把中国共产党领导下的利益综合过程作为一个独立的分析单元来加以研究，这应该算是一个较有新意的研究选题。
其次，视角新。政府过程“是现代政治学中一种重要的研究方法——功能和行为研究方法发展的产物，其特征是对政治或政府的行为、运转、程序及其与利益团体间的关系进行实证性的研究和阐述。”本书正是从这一理论视角出发来研究当代中国的利益综合过程。政府过程的学说和方法萌芽于19世纪60年代中后期，时至今日，已历时百年有余。从这个意义上讲，政府过程的研究视角并不是一个“新视角”。但是，政府过程的学说和方法传入中国不足20年，目前国内学界对于当代中国政府与政治的研究偏好又主要集中于制度、体制层面，过程研究相对薄弱。从这个意义上讲，在中国政治学研究中，政府过程的研究视角又的确算是一种“新视角”。
最后，论点新。本项研究涉及到中国政治的一些重要问题，如中国政府过程的特殊性问题、中国政治的结构功能问题、中国共产党的执政能力建设问题、中国政党政治的特殊性问题、“两会机制”问题等，作者力求在已有研究的基础上，从过程的视角出发，特别是从利益综合过程的角度出发，对这些问题进行分析，做出较有新意的理论概括和总结，提炼出若干比较重要的新论点。
（二）研究限度
本项研究还存在着一些不足之处。从客观上讲，利益综合环节在中国政府过程的各个环节中最为特殊，也最为复杂，中国政治的诸多特殊性在这一环节表现最为突出。中国共产党是居于领导地位的执政党，党内决策与公共政策密切相关，这使得党领导下的利益综合活动与公共政策制定的“边界”并不十分清晰。显而易见，研究这样一个大而复杂的问题，其难度可想而知。此外，由于中国政府过程的透明度并不高，主动“晒过程”的情况也不多见，这为观察、分析中国政府过程中的利益综合问题设置了不小的障碍。此外，国内政治学界对这一问题的关注程度还不够，可供借鉴的研究成果相对有限。
从主观上讲，作者综合运用各种政治学理论和方法的能力有待进一步提高，对各种材料的整体驾驭能力需要更趋完善，对政治实践过程的理解能力以及抽象概括能力仍需加强。尽管作者试图尽力做好本项研究工作，但受制于各种主客观因素，本项研究只能算是一种摸索与尝试。诸多不足之处只能留待今后不断努力完善之。概念、理论及分析框架第一章
概念、理论及分析框架任何一门学科在其发展过程中都会形成一个比较规范的概念体系，都会衍生出一系列经过反复检验、不断修正之后逐步确立下来的，较为成熟的理论和方法。这些既有的且获得了普遍共识的概念、理论和方法是开展学术研究的重要前提和基础。值得注意的一个问题是，在诸多的学科领域中，国内学者所使用的核心概念、基本假设、研究方法和分析框架大多源自于西方。进一步讲，我们在一些研究工作中主要扮演的是“概念、理论、方法的消费者和进口者角色，”王绍光：《中国政治学三十年：从取经到本土化》，《中国社会科学》2010年第6期。相对忽视了这些根植于西方历史文化土壤的概念、理论和方法在解释“中国现象”、“中国问题”时所面临的适用性和本土化问题。强调学术研究的“本土化”，并非是主张小农经济式的“自产自销”。学习和借鉴西方政治学的概念、理论和方法是必要的，但先要“化为己有”，才能真正“为我所用”。
第一节基本概念
概念是逻辑思维的基本单元，是描述、解释和分析问题的重要工具。在语言形式上，概念往往是通过固定的语词来表达。然而，在不同的语境下，人们对同一概念的界定和使用又会有所区别。在这方面，社会科学难以向自然科学“看齐”。在政治科学研究中，尽管用以表达概念的语词也是相对固定的，但人们对一些基本概念的界定和使用，如政治、国家、政党、政党政治、政府、民主等，始终存有较大分歧。为了避免无谓的争论，有必要在尊重基本共识的前提下，对特定语境中“概念”所指向的具体对象做出进一步解释和说明。
一、政府与政府过程
（一）“政府”概念的界定和使用
1关于“政府”概念的界定
几乎所有的政治科学研究都会不同程度地涉及到“政府”问题，因此，也就不可避免地要对“政府”概念做出解释和说明。关于“政府”概念的界定方式，历来为政治学和行政学研究者所关注。
从国内几种有代表性的研究来看，学者们普遍强调“政府”概念的层次性问题。乔耀章认为，“政府”概念可以在五个层次上使用：一是指制定规则，为居民提供服务的机构，这是最广义的政府；二是指治理国家或地区的政治机构，这是次广义的政府；三是泛指一切国家政权机关，把国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，都称之为政府，这是广义的政府；四是指一个国家的中央和地方的行政机关，这是狭义的政府；五是指中央行政机关的核心部分，即内阁各部，这是最狭义的政府。参见乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2000年版，第4－5页。
谢庆奎认为，在关于政府的诸多定义中，有三种说法特别值得关注，即一般意义的政府、国家机构的政府、非国家机构的政府；阶级社会的政府和无阶级社会的政府；原生型政府和次生型政府。参见谢庆奎：《政府学概论》，中国社会科学出版社2005年版，第1－16页。
朱光磊认为，人们普遍是在广义和狭义两种含义上应用政府概念。在一般政治学理论中，通常是以“政府”的概念来定义“国家机构”，而在现代政府理论中，应当是以“国家机构”的概念来定义“政府”。现代政府理论的研究对象是“广义的政府”，即国家机构的总体。参见朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第2－4页。
顾平安认为，应该从三个层面来理解“政府”：一是作为实践形态的政府；二是作为观念形态的政府；三是作为政治理论形态的政府。参见顾平安：《政府发展论》，中国社会科学出版社2005年版，第8－9页。
在几种比较权威的百科全书中，政府词条的编撰者所给出的定义主要是从政府机构组成及其功能的角度提出的。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家权威的表现形式。其正式功能包括制订法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。”〔英〕米勒等主编、邓正来等译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年修订版，第312页。《大美百科全书》认为，“政府通常是指一个国家或社会的管理机构。”《大美百科全书（第12卷）》，外文出版社1994年版，第475页。这里所说的国家机构主要是指立法、司法和行政机构，社会机构主要是指管理组织与社会团体。《不列颠百科全书》认为，“政府是用以控制并规范国家和社会的政治系统。”Government (2008) In Encyclopdia Britannica Retrieved April 28, 2008, from Encyclopdia Britannica Online:
http://searchebcom/eb/article9106262《维基百科全书》认为，“政府是借以控制社会整体运行并充分体现政治权威的机器，它有权制定法律、裁决争议，并运用经法律授权的强制力制裁违法行为，这是政府为维护公共秩序而采取的必不可少的治理手段。Government (2008) In Wikipedia Retrieved March 21, 2008, from Wikipedia Tbe Free Encyclopedia Online:
http://enwikipediaorg/wiki/Government#cite_note0《中国大百科全书（政治学卷）》认为，广义的政府泛指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府专指国家政权机构中的行政机关。《中国大百科全书（政治学卷）》，中国大百科全书出版社1992年版，第479页。
关于“政府”的定义是如此之多，以至于我们无法在逻辑上判定哪一种定义更为准确，更能反映政府的一般特征。但从上述各种定义所描述的对象范围来看，“政府”概念在使用上有广义、狭义之分，如何使用则要视具体情况而定。
2中国政治语境下的政府是一个“大政府”概念
本书所使用的“政府”概念是一个“大政府”概念。“大政府”相对“小政府”而言。所谓“小政府”，即狭义上的政府，主要是指行政机关或内阁；所谓“大政府”，即广义上的政府。从广义上看，至少可以在三种含义上使用政府概念：一是指国家权力机构之和；二是指国家权力机构与执政党之和；三是指国家权力机构与宗教领袖集团之和，这是政教合一国家的特色。
就中国的情况而言，中国共产党作为惟一的执政党对国家权力机关和国家各方面的工作实行高度统一的政治领导、组织领导和思想领导；立法、司法、行政机关以及军队等政治结构在组织形式上相对独立，且有着各自独特的组织功能和运行方式；在中国共产党的统一领导下，各种国家权力机关在结构和功能上又是高度耦合的。基于这种理解，本书把“中国政府”理解为这样一个政治系统，即它是以中国共产党为核心结构，以人大、政府、政协、军队等为基础性结构，以民主党派、中华全国工商联合会、全国总工会、全国妇联、共青团中央等各种制度化团体为支持性结构，以制度化的党政关系为桥梁和纽带，各子系统在宪法和法律框架内协同运行，并在整体上实现国家统治和管理职能的公共权力系统。
（二）“政府过程”概念的界定和使用
1“政府过程”概念的提出
作为一个公共权力系统，政府不仅在组织结构上具有整体性、层次性特征，其实际存在状态又是一个交互式的动态运行过程。因此，关于政府问题的研究必然要涉及到政府过程问题。
政府过程（Governmental Process or Process of Government）概念是由美国政治学家本特利（Arthur F Bentley）在1908年出版的《政府过程：社会压力研究》一书中首先提出的。这本书被誉为“集团政治研究的奠基之作”Grant Jordan: The process of Government and The Governmental process, Political studies, VOL48, NO 4 , 2002, pp788801，它标志着政府过程理论在美国开始形成。本特利认为，利益集团是现代政治生活的“元素形式”Arthur F Bentley: The process of Government ,Chicago: University of Chicago Press, 1908, p205。从一定意义上讲，公共领域的诸多方面，如法律、政党、公共舆论乃至政府本身都是利益集团发挥作用的结果。政府过程就是利益集团之间的政治互动过程，即各种利益集团之间通过竞争与合作、分化与组合、沟通与妥协，最终形成反映公众需求的政策。
杜鲁门（David B Truman）对本特利从集团行为出发来研究政府过程的做法给予了充分肯定，并进一步发展了政府过程理论。他认为，利益集团只有想方设法去“接近”（Access）政党和政府，才有可能影响公共政策。“接近”的方式、程度和效果取决于利益集团的类型、政治地位及其采取的策略。在《政府过程：政治利益与公共舆论》一书中，他对利益集团作用下的美国政府过程进行了实证分析。可以看出，本特利和杜鲁门对政府过程的理论阐释都带有鲜明的美国特色。换句话讲，他们所描述的主要是美国的政府过程，并非政府过程之一般。
20世纪60年代，阿尔蒙德（Gabriel A Almond）和鲍威尔（Bingham G Powell）将政治系统分析引入政府过程研究，并从政治结构－功能的角度对政府过程的一般特征做出了分析。在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，他们将政府过程视为政治体系执行功能的一个层次，即要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出。为了将分析引向深入，他们把政治体系的过程功能进一步分解为利益表达（Interest Articulation）、利益综合（Interest Aggregation）、政策制定（Policymaking）和政策实施（Policy Implementation）四个环节，并就各环节中承担相应功能的政治结构进行了分析。〔美〕阿尔蒙德等著、曹沛霖等译：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第16－19页。相比较而言，阿尔蒙德对政府过程的理论阐述更具普遍性和解释力，对于研究中国政府过程也更具适用性。
2对“中国政府过程”的几点理解
从运行环节上看，中国政府过程与其它国家的政府过程基本一致，也是由一系列前后衔接、依次递进的若干环节构成的一个政治“输入―输出”过程。朱光磊教授将其概括为意见表达、意见综合、政策制定、政策实施四个基本环节以及贯穿于其中的监督、信息反馈两个辅助性环节。
从实际运行状态来看，中国政府过程具有自己的鲜明特色，其运行环境、系统结构、运行机制和具体工作方式明显有别于其它国家的政府。首先，中国政府是管理着一个正处于社会转型时期的，超大型发展中国家的超大型政治系统，同其它政治系统相比，中国政府的“系统复杂性”更高；其次，中国共产党是一个特殊的执政党，很难以西方的执政党逻辑来理解和处理中国共产党在整个政府过程中的领导和执政地位；再次，“党政关系”是中国政府过程中最基本的政治关系，各种政治关系和较为重要的政治现象，都不同程度地与“党政关系”相关；最后，还必须看到中国政府是一个“发展中政府”，它在职能、机构、体制和过程等方面还有待进一步完善。例如，中国的纵向权力结构配置尚未找到最佳平衡点；政府机构设置、行政区划以及区域管理体制等始终处于动态调整之中；“单位体制”趋于解体，“谁”来替代“单位”继续发挥其原有的社会整合功能是中国政府过程的一个重要问题。
综合考虑以上因素，本书把中国政府过程描述为一个“嵌入－联动”式的政治输入－输出过程。这里所说的“嵌入－联动”可以从以下几个方面来理解：首先，中国共产党的政治、组织和思想领导是中国政治运行的核心机制；其次，“党政双系统”“双系统”概念原本是一个计算机术语，是指计算机可预装两个或多个操作系统，交替使用。本书借用这一概念来描述中国政治的结构性特征。在中国，从中央、地方到基层社区，各级立法、司法和行政机关，各种制度性社会团体以及国有企业和事业单位，在组织结构上都不同程度地具有“双系统”特征，即党的组织和各单位业务系统协同运行。由于各单位性质不同，加之历史和文化的渗透以及各种人为因素的影响，这种“双系统”结构在主次关系、沟通方式、作用范围及其实际运行状况等方面均有所区别。的结构模式普遍存在于各种政治结构中，这是中国政治运行的基本架构；再次，各种政治结构以不同的方式逐级嵌入党政关系网络之中，并承担着相应的过程功能；最后，“权力的人格化”是中国政治运行的一个普遍现象，对政治“输入－输出”过程的控制在一定程度上突出表现为“关键人”在控制和控制“关键人”。
二、政党与政党政治
（一）政党与政党政治的内涵及特征
1关于“政党”概念的界定
在绝大多数国家的政府过程中，政党活动都是不可或缺的重要一环。作为当今世界最重要的政治现象之一，政党“可以是威权的，也可以是民主的；可以通过选举上台，也可以用革命手段掌权；其意识形态立场可以是左、右或者中，甚至完全排斥任何政治理念。”〔英〕安德鲁·海伍德著、张立鹏译：《政治学》，中国人民大学出版社2006第2版，第29页。不管政党以何种姿态出现在政治舞台，毫无疑问，它的产生和发展以及政党制度的形成都极大地推动了政治现代化进程。
关于政党概念的界定在国内外学界一直存有较大分歧。从国内研究看，学者们对政党的定义可归纳为三种类型：马克思主义的定义，即突出强调政党的阶级性，国内多数学者持此观点；中西结合的定义，即强调政党阶级性的同时也强调政党的组织化特征，一部分学者持此观点，他们试图把马克思主义政党理论与西方政党理论有机融合起来；西化的定义，即主张政党的“去阶级化”，少数学者持此观点；从国外研究看，英美学者的政党定义也存在明显区别，英国学者（以柏克为代表）更多强调的是政党的价值理念；美国学者（如熊彼特、拉斯韦尔等）则更加强调政党的工具性特征。（有关政党定义的划分方式参见吴克峰：《中西方视域中的政党概念》，《理论学刊》2007年第5期。）《布莱克维尔政治学百科全书》认为，“政党作为政治机构的确定性特征在于，政党是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制。政党在最低限度上应当定义为一种工具，通过这一工具，至少一些公职人员可以获得其职位。”〔英〕米勒等主编、邓正来等译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年修订版，第561－562页。《大美百科全书》认为，政党“系人民以其自由意志而结合的有组织团体，旨在通过控制政府或影响政府政策而在政治系统中运作权力。”《大美百科全书（第22卷）》，外文出版社1994年版，第255页。《不列颠百科全书》认为，“政党是指人们为取得并行使政治权力而组织起来的社会团体。”Political party (2008) In Encyclopdia Britannica Retrieved July 10, 2008, from Encyclopdia Britannica Online:
http://searchebcom/eb/article9108572《维基百科全书》认为，“政党是现代国家中有着特定政治理念的社会团体。通常有特定的政治目标和意识形态，针对国家和社会问题有各自的主张。”Political party (2008) In Wikipedia Retrieved March 21, 2008, from Wikipedia Tbe Free Encyclopedia Online:
http://wwwwikilibcom/wikititle=%E6%94%BF%E5%85%9A&variant=zhcn《中国大百科全书（政治学卷）》认为，“政党是代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织。”《中国大百科全书（政治学卷）》，中国大百科全书出版社1992年版，第470页。
诸如此类的政党定义还可以列举很多。然而，这些旨在揭示政党本质的定义都存在一定的解释限度。它们或许可以说明某一个或某一类政党现象，但却无法将所有的政党现象涵盖其中。这一方面是因为政治科学研究还不够发达，所能使用的概念也相对贫乏。人们往往只能采用固定概念来指代相近或相似，但并不完全相同，甚至是存在明显差异的具体政治现象。不可否认，“概念自身与它们试图描绘的定型的现实相比，过于完美一致。”〔英〕安德鲁·海伍德著、张立鹏译：《政治学》，中国人民大学出版社2006年第2版，第22页。另一方面是因为政治科学领域的概念之争往往不只是学理之争，还可能带有比较鲜明的意识形态色彩，受政治文化的影响也是非常普遍的。从这个意义上讲，“凡是在实际政治生活中无法统一界定的概念，在理论上强行‘界定’是空洞和无效的。”朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第2页。
不同国家的政党起源不同、性质各异，不同政党的价值理念、结构规模、组织纪律、活动方式及其在国家政治生活中的实际地位和作用功能都有所区别。此外，一些新型社会政治组织，例如“绿党”绿党是20世纪70年代以来发展起来的一种新型社会政治组织，其影响遍及欧洲、北美、澳洲、非洲以及中国的台湾地区。绿党普遍主张生态永继（Ecological Sustainability）、草根民主（GrassRoot Democracy）、社会正义（Social Justice）、世界和平（World Peace），并以此作为基本行动纲领。随着绿党的社会基础不断扩大，它在各国政治舞台上的权重也在不断增加，一些欧洲国家还出现了绿党执政的局面（例如芬兰、意大利、德国、法国和比利时等）。尽管被称之为“政党”，但许多绿党领袖并不认为自己的组织是Party。例如，德国绿党创始人凯莉（Petra Kelly) 曾指出，“我们的组织和事业不是政党，而是一种运动。”德国学者范许伦（Rodolf van hullen）则认为，“绿党在法律上是政党，在结构上是联盟，至少按他们自己的理解是一种运动。”（参见Rodolf van hullen: Ideologie and Machtkampf bei den Grunen, Bonn:Bouvier,1990,p6），虽然也被称之为“政党”，但它们与传统意义上的政党差异明显。借用萨托利的表述，之所以仍然称其为“政党”，是因为“我们没有另外可以替代的标签。”〔意〕G·萨托利著、王明进译：《政党与政党体制》，商务印书馆2006年版，第67页。当然，这并不是说政党现象不可定义，但显然描述政党特征比揭示政党本质更易于操作。按照通常理解，一个严格意义上的政党应该具有以下特征：较为稳定的社会基础、较为清晰的政治理念、较为明确的行动纲领、相对固定的组织结构、一定数量的人员规模、必要的纪律约束以及制度化的精英替代机制。
2“政党政治”的内涵及特征
政党政治（party politics）的形成源于政党现象的产生，以及政党在国家政治生活中的地位、作用日益突显。从政治系统论的角度看，某种结构因素的变化，势必会影响到其它的结构因素，甚至影响到整个政治系统的运行。政党现象的出现不仅改变着其它结构的行为及其功能边界，也打破了政治系统固有的平衡状态。由此推论，政党政治所反映的应该是以政党为核心的政治系统运行状态。
政党政治起源于英国。17世纪晚期，英国议会内部逐渐形成了托利党和辉格党两大政治派别。此后，随着选举制度的建立和不断改革，托利党逐渐演变为保守党，辉格党则逐渐演变为自由党。由此形成了英国特色的政党政治。此后，其他西方国家也逐步建立起自己的政党政治。19世纪中期以来，无产阶级政党在一些国家的相继建立，也由此改变了这些国家的政党政治格局。参见《中国大百科全书（政治学卷）》，中国大百科全书出版社1992年版，第477页。
从概念来看：政党政治可做广义和狭义两种理解。狭义上的政党政治是指国家政权通过政党来行使；广义上的政党政治是指政党掌握或参与国家政权，并居于国家政治生活的中心地位。从表现来看：政党以各种方式参与政治活动，就国内外政治问题发表见解与政策主张，对国家政治生活施加重要影响；争取执政权，以贯彻和实现本党的纲领和政策，使自己所代表的阶级、阶层或集团的意愿上升为国家的意志；协调和处理自己与其他政党、社会团体及群众之间的关系。从原则来看：“合法反对原则”和“公平竞争原则”所谓“合法反对原则”，可进一步解读为“合法的反对”和“反对的合法”。“合法的反对”是指反对党对执政党的政治反对行为是合法的，执政党不应进行压制、镇压。“反对的合法”是指反对党必在宪政框架内，在法律所许可的范围内，合法地进行反对，否则将被视为非法。所谓“公平竞争原则”，是指各政党之间，尤其是执政党和反对党之间遵循和平竞争原则，这是市场经济原则在政治领域的折射。是政党政治赖以建立的基本原则。从形态来看：政党政治大致可划分为两极均衡形态、多极分散形态和单极非均衡形态等类型。
（二）中国特殊的“政党”现象与“执政党政治”
中国“政党”现象的特殊性可以从政党历史、政党制度、政党关系、中国共产党的执政党地位及其特殊的结构－功能、党政关系、党群关系等多个方面来加以说明。从历史形成看：中国共产党是在长期武装革命和政治实践中逐步形成、发展、壮大起来的一个的政治组织，八个民主党派也并非是代议制度和普选制度发展的产物，这一点明显区别于西方国家的政党。从政党制度看：中国实行的是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这既不同于多党制、两党制，也不同于一党制。从政党关系看：中国共产党是中国惟一的执政党，是居于领导地位的执政党，这一地位是历史和宪法共同赋予的，八个民主党派是“参政党”“参政党”是极具中国特色的政党概念，其基本内涵形成于建国初期，而在概念、理论甚至法律意义上的界定，则是在1989年12月发表的《中国共产党关于多党合作与政治协商制度的意见》中才得以明确。“参政党”不同于多党制中的在野党，也不同于两党制中的反对党，它是合法参与国家政权的党，是执政党的合作党；同时，这些党与执政党又有区别，它们参加政权、参与政务，但不是参与执政、更不是联合执政。（参见金安平：《中国政治语境下的政党概念》，《政治学研究》2004年第4期。），这种一党执政、多党参政、长期合作、民主协商的政党关系结构在世界上独一无二。虽然多党并存，但不是平行并列的关系。此外，在政党的社会基础、成员规模、组织结构、目标宗旨、政治功能、党政关系、党群关系等方面，中国共产党和八个民主党派也都呈现出一定的特殊性。
总而言之，从各种角度来看，都很难为中国的“政党”现象找到一个恰当的参照系。借用西方政治学的政党概念来描述中国的“政党”现象，这种做法不尽合理，但又是不得已而为之。再次借用萨托利的观点，由于概念的相对贫乏，我们往往不得不屈服于“约定俗成的语言惯例”。当然，问题的关键并不在于用一个什么样的概念来概括中国的“政党”现象，而在于如何理解这种特殊的“政党”现象所塑造出的一种特殊的政党政治形态。
政党政治与政党制度是密切相关的问题，但又不能将二者简单等同起来。如果说政党制度体现为一种应然性的制度规定的话，那么，政党政治则更多地表现为一种突然性的运行机制和过程。解读政党政治，不能单纯做制度、体制层面的静态考察，需要在政治运行过程中去把握和理解。为了与西方国家的“政党政治”做出必要的区分，本书尝试把中国的“政党政治”称之为“执政党政治”。从作者所掌握的文献资料来看，目前尚未见到国内学者在公开文献中明确使用过“执政党政治”一词。这一提法出自南开大学周恩来政府管理学院郭道久副教授在一次团队例会上的发言。当然，“执政党政治”还不能算是一个严格意义上的学术概念，但这不失为解读中国“政党政治”特殊性的一种新视角和新思路。
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