自古希腊城邦建立城邦式的“直接民主”制度后，城邦共同体的公民直接讨论重大政治议题，通过直接选举决定政治官员的产生，这被看做是最为理想的民主政治形式。但是，古希腊城邦是一个小国寡民的政体形式，并且公民界定的范围非常有限。而随着近现代强有力的民族国家的建立，国家权力和人口规模不断扩大，中央政府的权力也在日益扩张。在这样的情形下，直接民主形式难以为继，在大多数选择民主政治的国家里，逐步代之以间接民主形式。即在一定选区里，公民根据政党或者功能团体的宣传以及执政党政府政策的执行情况（或两党竞争中提出的施政方针），投票选举由政党推选的政治候选人，由获胜的候选人或政党执政，组成政府或内阁，制定或执行政府公共政策，决定权威性资源的分配。因此，在近现代民主政治体系中，公民参与的实质就是在国家级政府和地方政府层面，有选举资格的公民将好的政治家推选进入政府的过程，而政治家由公民选举获得了政治合法性，代表公民参政议政，决定公共政策的方向以及议程。由此，代议制民主成为近现代国家政治民主的重要制度，也成为公民参与政治过程、实现政治民主的主要途径和工具。在历史上，代议制政治这样一种政治参与形式是社会政治发展一个重要标志，它不仅使公民在国家政治生活中获得了形式上的平等,享有了一人一票选择政治领导人的权利，而且更为关键的是，公民经由选举的平台进入政治共同体的生活中，关注公共领域的政治与公共事务，发现并意识到自身作为公民的权利和义务。<br><br><br>但是，就像一个铜板的两个方面那样，代议制在开启公民进入政治场域和公共生活的同时，公民向代表者委托出去的权力也在瓦解着公民对公共政策过程的影响力。当公众经过选举将公共政策的制定权和执行权分别交给了代议政治家和行政组织的时候，公众除了外部监督外，对于那些关系到自身生活状态的政策的关怀与影响能力在下降，尤其是对于高层政府组织的公共政策议程，情况更为如此。公民成为实在的政治旁观者和消极的消费者。我们看到的现象是，一方面，在日常生活中，公众日益感知到自身介入公共事务的无力感，怀疑自身是否具有介入公共事务管理的价值，以及应该在哪些层面、哪些类型上参与公共事务的管理。另一方面，随着行政管理权力越来越向政府集中，管理过程日趋专业化，社会资源越来越向政府转移；随着民主更多地被狭窄地定义为投票过程，而不是理解为公民作为公共事务重要承担者之一参与并影响政策制定和执行的过程，公民参与发展的结果是，与公民共同体相联系的公民权利与责任、公民美德和公共精神等观念与意识在不断地衰落，公民对于政治治理过程的冷漠和麻木不仁的态度普遍蔓延。即便是在人们通常认为的有民主和自治传统，公民崇尚社区自主管理，依靠民间力量守望家园的美国，公民的参与精神也在退化。罗伯特·D·帕特南（Robert DPutnam）在《独打保龄球：美国社会资本的衰落》（Bowling Alone:Americas Declining Social Capital）<br>Robert DPutnam，“Bowling Alone：Americas Declining Social Capital，”Journal of Democracy，Volume 6， Number 1，1995， pp65\|78.一文中描述了美国社会公民意识退化，对政治漠不关心的现象，分析由此导致的美国大选投票率持续下降，美国社会赖以形成的社会资本存量不断减少，公民参与社区治理的意愿和激情日趋滑坡的状况，“美国人日益抛弃投票站……1990年参加投票的投票者人数已经下降了差不多1/4”，并感慨当年亚历克西斯·托克维尔（Alexis Tocqueville）在《论美国的民主》一书中描述的乡镇自治使美国变成充满自豪感与进取精神的公民社会的景象今已不在。参见<br>\[法\]亚历克西斯·托克维尔：《论美国的民主》， 北京，商务印书馆，1988。<br>20世纪60年代中期乃至七八十年代，在很多国家出现了一系列严重的社会治理新问题，诸如弱势群体的被剥夺感、社会排斥（social exclusion）、贫困、环境污染、自然生态状况蜕化、能源危机、社会冲突等。为了解决这些棘手的社会问题，减轻公众对政府的质疑压力，改善治理状况，中央政府与省（联邦）政府通过各种转移支付形式，设立了一批专项发展项目，向地方政府拨付款项，期盼借助项目运作，一方面提高地方政府公共服务的供给水平，增强公众的满意度，另一方面启动地方政府和民间社会的力量，以围绕项目轴心共同治理这些社会问题。然而，这些项目在很大程度上多是由高层政府发起并主导的，尤其是中央政府在项目制定和实施中发挥着核心作用，这意味着，决定项目投入的选择项和资金优先次序配置的权力主要来自于高层决策者、官僚和专家，并没有考量公共政策各种利益相关者的诉求。我们看到，无论是美国的社区发展与援助项目（Social Development and Aid Program），还是增进韩国农村民众福利的社会发展运动等，中央政府都基本上是项目的直接推动者，扮演着主导者的角色。<br>现实的运作情况却是，地方公众似乎并没有领高层政府的情，这些致力于运用地方力量共同解决地方社会问题甚至是解决社区居民困难的努力没有得到地方公众的充分认同和理解。因为，在项目的实施过程中，作为公共服务的受众的公民并没有获得表达他们的意愿和需求的有效途径和方式，他们仅仅作为旁观者或者被动的接受者而存在，这使得高层政府强力推动的项目往往达不到预期的成效，其执行力和效果都大为减损。为了修正这样的缺陷，政府意识到，没有公民的认同和支持，没有公民的真正介入、参与和合作，项目即便是依靠政府的力量推行下去，也不一定是社区居民的真实需要或者真正解决了问题。为了使政府项目不再重蹈覆辙，20世纪70年代，一些国家的政府出台了相关的法律规定，以法律规范的形式要求政府在执行项目的过程中，必须启动不同形式的公民参与过程，必须“以项目实施地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公民参与行动”
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