导论
中国民主选举：从广度到深度
黄卫平陈家喜
（深圳大学当代中国政治研究所）
引言
经过三十多年的改革开放，中国不但取得了高速的经济增长，在政治领域也发生了显著的变化，一个重要的方面即是中国选举民主不断拓展和深化。在中国广大的农村，农民开始自主选择当家人，村民委员会选举成为中国亿万农民学习政治参与的重要途径。20世纪90年代末以来，长期的村级选举实践推动了乡镇长直接选举、乡镇党委“公推直选”，以及城市社区居委会直接选举等改革探索的出现，同时一些地方还出现了公民自主竞选基层人大代表的现象。中国的选举民主正呈现多向度的发展，而选举的竞争性也得到提升。
许多研究者对中国选举的关注较多聚焦于农村，他们注意到中国农村选举所具有的政治效应，尤其是在增强中央对基层干部的约束，改善农村的治理结构，增进干群的信任关系，以及培育村民政治参与的意识和技能等方面具有积极意义。还有些研究者注意到乡镇长选举以及城市社区选举的改革这些研究往往通过对选举的考察，进而探究中国的政治变迁与民主发展的轨迹。
既有的研究已经相当深入，本文在此基础上从历史的和宏观的视野，对1978年以来中国选举领域的变化，尤其是直接选举的变化，从广度和深度两个方面作出全景式的观察，以解析1978年以来中国选举民主发展的成就及其动因。
一、中国的选举体制：特征与演变
所谓选举，被认为是一种选择领导人的程序和方法，它是“由种种程序、司法的和具体的行为构成的一个整体，其主要目的是让被统治者任命统治者”作为一种具有公认规则的程序形式，人们根据选举从所有的人或一些人中，选择几个或一个担任一定职务。选举同时还承担着公民参与的作用，是公民参与政治决策，监督政府官员的简便措施，“通过选举，公民可以审定或否决送审的政治决定，同时，送审的统治者也就对公民负起政治责任。”经常进行选举，会使统治者和被统治者之间产生一种相互依赖和相互信任，从而使政治生活得以延续。
（一）中国选举体制的形成与演变
中国是一个有着几千年封建君主专制传统的国度，长期依靠自然经济的农业生产方式，奉行君臣父子的等级纲常伦理，缺乏民主选举的传统资源。即使到了近代，民国政府开始学习和引入西方的选举制度，但总体上乏善可陈。中国共产党在夺取全国政权以前，曾经高举民主的旗帜来反对国民党的独裁统治，开展了民主选举的尝试。从1937年下半年开始，陕甘宁边区和各敌后抗日根据地就相继进行了普遍的民主选举，并由此产生边区和根据地的各级人民政府和参议会。边区政权先后颁布了《陕甘宁边区选举条例》（1937年）和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》（1941年），并成立专门的选举委员会和选举训练班。为了动员更多文盲群众参与选举，边区政权还印行了大量的小报和宣传品，组织村剧团、宣传队和歌咏队来宣传选举。更具创新意义的是选举方式的探索，如票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆法、烧洞法、投纸团法、背箱子法等。
中国共产党夺取中国大陆政权后，1953年3月《中华人民共和国选举法》颁布实施。该法规定乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表，由选民直接选举产生。随后各级政府动员人民开展了第一次全国范围的人大代表选举。在新政权领导下的群众，具有高昂的参政热情，积极参与投票。从1953年3月到1954年6月，在32亿合格选民当中，共有28亿人参加了投票，参选率达86％，新中国完成了第一次普选。
但在此后的相当时期内，由于受到复杂的国内外因素的影响，中央最高领导层，特别是以毛泽东为代表的党中央主要领导在思想认识上的历史局限性，他们并没有将民主法治作为根本的建国方略，反而受制于长期革命斗争的思维惯性，错误地判断形势，不仅将阶级斗争扩大化，而且搞“以阶级斗争为纲”，直至“文化大革命”（1966―1976年）期间，社会主义民主法制遭到破坏，人大代表选举几乎完全停滞，党内民主生活和选举制度遭到极大破坏。
1978年，十一届三中全会开始改革开放，党中央逐步全面否定“文化大革命”的路线，中国的民主法制渐趋恢复。从此，民主选举步入了渐进发展的轨道。1979年颁布了新的《选举法》，并随后进行了五次较大的修改，恢复和发展了人大代表的选举，推动了制度化民主的进程。市场经济的发展，也加速了中国公民民主意识的觉醒，人们政治参与要求日益提高，在许多地方出现了普通公民自荐“竞选”基层人大代表的现象，为人大选举改革注入了体制外的动力，推动了《选举法》的修改。
1987年，《村委会组织法》（试行）使村民委员会选举走上制度化的轨道。在村民参与和中央支持双重动力推动下，村民自治逐渐完善。1997年，十五大关于发展基层民主的重要精神，以及1998年《村委会组织法》的颁行，使农村基层社会选举不断走向制度化、规范化。
村民委员会选举还产生了扩展效应，从1998年至2001年间，四川、广东、湖北等省移植村级选举的经验作法，用于乡镇长直选以及乡镇党组织公推直选的试点。这些现象表明村级民主已经扩展到了乡镇。而由城市基层社会治理结构的重组带来社区选举的出现，则标志着基层民主正由农村扩展到城市。在山东、北京、上海、广西、浙江、广东等地出现了社区居委会直接选举改革，推动着城市草根民主的发展。
与选举民主实践进步相伴的是，领导层对于选举的认识也不断深化。长期以来，在中国政治选举的实际运行中，《宪法》和《选举法》关于差额选举的规定并未完全落实，实际遵循的规则是由执政党推荐候选人进行等额选举或准等额选举，差额度极低，又或者是竞争性较弱的陪选，使政治选举呈现某种确认性质。这与历史传统、社会背景、发展阶段、选民素质有着深刻联系，也曾被大多数公民认可和接受。但随着改革所带来的人民政治参与积极性的提高，最高决策层对于选举民主的认识也在深化。改革开放的总设计师邓小平早在上世纪80年代就明确表示“并不反对西方国家”的民主制度，只是认为简单照搬西方的选举制度不符合中国的国情，因为“像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”，他大胆地预言“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。2007年召开的十七大上，胡锦涛也强调指出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”
（二）中国选举体制的类型与特征
纵观中国的民主选举，大体上可以分为如下类型。首先，人民代表大会制度是中国的基本政治制度，由人民选举产生的各级人民代表大会，不仅是立法机关，还是权力机关，它负责产生同级“一府两院”（政府、法院和检察院），并且监督它们的工作，讨论决定辖区内的重大事项。围绕人大制度出现两类选举：其一，选举人大代表；其二，由人大代表选举各级政府。县乡两级人大代表的选举是直接选举，县级以上人大代表的选举，以及人大对同级政府组成人员的选举实行的是间接选举。
在中国农村和城市基层社会，存在着两种基层群众自治组织――村民委员会和居民委员会，围绕这些组织领导人的产生而出现的基层民主选举也成为中国公民政治参与的重要形式。从20世纪90年代以来，村委会的直接选举日益普遍，而居民委员会的直接选举也在2000年以来在越来越多的城市中拓展。
按照党章规定，各级中国共产党的组织要按照民主集中制的原则，定期召开党员大会和代表大会，按期改选党的各级委员会。党内选举被认为是扩大党内民主的重要形式。除此之外，中国还存在其他一系列的选举形式，如工会选举、业主委员会选举等，这些选举实践是普通民众学习民主知识，熟悉民主程序，养成民主习惯的过程，也是广大职工及业主维护权益的有效参与形式。
中国选举大体上具有这样一些特征：（1）人大选举是国家政治选举制度的主体。尽管中国存在各种各样的选举形式，但人民代表大会的选举却是其中最重要的政治选举形式。围绕人大代表的一系列选举制度是国家选举制度的主体，也是最具有决定意义的选举形式。（2）中国共产党作为执政党对选举工作的领导。党对选举的领导是落实党管干部原则的重要内容，这一领导体现为政策指导、推荐候选人、主持或参与选举工作、选举的舆论宣传等。
中国的政治选举制度总体上从属于党的干部选拔制度。（3）直接选举与间接选举共存。中国的选举类型多种多样，其中采用直接选举方式的包括农村村委会和城市居委会选举、县级以下人大代表的选举，以及基层党组织的选举。
（三）中国选举民主的广度与深度
改革开放以来，中国选举改革尤其是直接选举，呈现多向度的发展，并可以从广度和深度两个方面来评估这一变化的过程。从广度上看，1978年以来，人大选举、基层群众选举、党内选举、乡镇长及乡镇党组织选举方面的改革，推动了中国政治民主的进步。中国选举民主纵向发展的深度可以从三个方面来加以研判：一是选举的广泛性，包括选举试点的地域、直接选举的范围、选民资格限制状况；二是选举的竞争性，包括候选人的提名方式、选举差额比例、竞选形式等；三是选举的公平性，包括候选人的资格条件、投票的规范程度等。
二、中国民主选举的维度
（一）村民委员会选举：农村民主的实验场
关于中国农村村委会选举的研究一度成为一门“显学”，引起了海内外学者的广泛关注。
其原因可能在于，村委会选举是改革以来最先出现的直接选举形式，7―8亿农民参与其中，无疑也是世界上参与人数最多的选举。中国的村级选举不仅是对基层群众自治组织的选举，同时也逐渐成为广大农民学习民主政治的技能，进行有序政治参与的最重要形式。
1.村委会选举的缘起与发展
村级民主选举的出现具有一定的必然性。随着市场导向的经济改革的推进，1978年之前以农村“人民公社”为代表的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快就被“联产承包责任制”的改革所瓦解，短时间内农村社会出现“权力真空”，农村公共事务如社会治安、社会福利、土地管理等处于无人问津的状态。在这一背景下，1980年年底广西的部分农村自发组建村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后经中央政府推广，成为基层农村群众的自治性组织。1982年年底，全国许多地区都出现了类似村民委员会组织。
尽管村委会的出现具有自发性，但是其后的命运及发展得到了政府的肯定和推动。当时担任全国人大常委会副委员长的彭真同志即指出，“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。”正是在中央积极推动下，1982年《宪法》明确规定了城市居民委员会和农村村民委员会作为基层群众性自治组织的地位和作用。1987年，《村委会组织法》（试行）颁布实施。
围绕村民委员会的产生，全国范围的村委会第一次统一选举在1983年至1985年之间进行。1985年至1987年之间又进行了第二次选举。1998年《村委会组织法》得到修订并颁布实施，为村委会选举走向规范化提供了法律依据。该法不仅规定村委会由村民自主选举产生，而且还规定村民参与村干部候选人的提名以及实行差额选举等。此后，全国所有的省、自治区、直辖市全都完成了三轮村委会换届选举。在2005―2007年全国623690个村已完成选举，平均选举完成率达99.53％，95.85％设立秘密划票间，一次选举成功率约占参选村的85.35％。有17个省份试点或较大规模实行由村民直接投票表决产生候选人的“海选”。
2.村级选举的创新
在开始选择当家人的过程中，朴素的农民和基层干部创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正，其中“海选”是一种颇为典型的形式。1991年吉林省梨树县双河乡平安村采取“海选”产生村委会主任，首先由全体有选举权的村民无记名投票提名初步候选人，然后再经全体村民无记名投票预选确定正式候选人，最后再进行正式选举。经过这么多环节所产生的领导人就如大海捞针一样，故称“海选”。在选举的全过程，任何组织和个人都不准“划框定调，或内定名单，包办代替”。
“预选”是福建省统一实行的确定候选人的方式。该方式将村委会正式候选人的产生看做是村委会选举中最关键的一环，为保证正式候选人能够代表选民的意愿，从初步候选人到正式候选人的筛选过程，一般采用由村民代表会议组成人员投票决定正式候选人。
“两票制”的出现是为了处理村委会选举所带来的村级权力格局的变化。村党支部是党在农村的最基层组织，同时发挥着在村级事务中的领导核心作用。然而，选举在提高村委会民意支持度的同时，也使村党支部有被“夺权”和边缘化的倾向。一些地方“两委”矛盾甚至发展成党支部和村委会干部之间的暴力冲突。为了化解“两委”矛盾以及与此相关的干群矛盾，山西省河曲县岱狱殿村进行了“两票制”的探索。“两票制”将村党支部的选举过程分为两个阶段，投两次票。首先是由村民投一次“推荐票”，推荐党支部候选人；然后再召开党员大会由党员正式投票产生党支部成员。“两票制”的实施，让有较高民意基础和党内威望的村党支部书记参与竞选村委会主任，有效地协调了“两委”关系，推动村民自治的同时坚持了党的领导。到了2000年年底，全国有20多个省市实行了“两票制”或者“两推一选”的试点，其中四川省和重庆市更是达到95％以上。在“两票制”的基础上，各地也不断创造出许多与其类似的选举方法，如“双推制”、“公推直选”、“两推一选”、“两步两轮制”等多种选举方法。
3.农村选举的效应与困境
尽管存在认识上的分歧，学界大体都认可基层选举民主已经取得了诸多的进步，带来积极的效应。首先村民选举培育了村民民主意识与民主技能，经过选举，“建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得到运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容。”村民逐渐提高了公民意识，开始学会辨别和挑战不规范、难以体现真实民意的假选举。
选举还具有治理的绩效。选举增进了村民对干部的信任，让群众参与选举规则的制定，增强选举的竞争性，更能够提升普通公民对于村干部的认同。民主选举还改变了农村的既有权力格局，为了获得连任，村干部必须保持与村民的密切联系，对村民愿望的回应性提高，选举增进了村干部与村民间的信任程度。
尽管村委会选举带来了明显的成效，然而它在发展过程中仍然面临很多阻力以及不利的环境。村委会直接选举在扩大农民权力的同时，也相应弱化了乡镇政府安排干部的权力。在很多情况下，地方官员往往不适应民主选举的要求，进而成为村委会民主选举发展的阻力。对于乡镇官员来说，他们更为看重的是村干部能否完成工作任务以及维持社会稳定，并不希望选举产生的村干部只对村民负责，却不买他们的账。一些地方出现了乡镇政府对工作不力的村委会干部进行“诫勉”、“停职”、“撤换”等现象。
此外，近年来富人参政对村民选举也带来了重要影响。随着党的私营经济政策的变化，村民对富人的青睐，以及私营企业主与基层官员的密切关系，使私营企业主当选村干部的现象日益普遍。一些地方政府发展经济的迫切愿望进一步加剧了这一趋势，某些省份要求在村委会选举中贯彻“双培双带”的方针，即“把农村党员干部培养成致富能手，把农村发展能手培养成党员干部；（党员干部要）带头致富，带领群众共同致富。”私营企业主竞选村委会干部，使村委会选举的竞争性提高，带来村委会选举越来越多的竞选“拉票”，同时也出现了更多的贿选现象，一些经济发达地区和资源丰富的村委会选举拉票“费用”甚至达到百万元之巨。
农村经济与社会结构的变化也对村民选举的走向带来影响。面对不断扩大的城乡差距，以及有限的土地收入，越来越多中西部省份的农村青壮年人走出家门，流向城市和东部沿海省份“打工”，农村出现了“空心化”以及衰败的景象。村委会选举期间参与投票者越来越少，选举参与主体有缺失的趋势。从2005年开始，中央在全国取消农业税，原先最容易引发干群矛盾的税费征收已不复存在，村委会管理的公共事务大为减少，村民与村委会的利益关联度大大降低，同时参与村委会的选举积极性也日趋下降。
尽管如此，总体上看，当前村民选举已经步入了制度化的轨道，在选举过程中产生的许多实用的选举技术和方法已经被规范化，并得到较大范围的普及。农村选举带来了显著的外溢效应，正是村民选举的成功实践，一定程度推动了乡镇长和乡镇党组织领导人的选举改革，也使得在城市对应的基层自治组织――社区居委会出现了类似的直接选举试验。
（二）社区居委会选举：城市基层民主的出现
与农村选举相比，城市基层选举相对滞后。20世纪80年代初，村委会就开始了直接选举；而到了20世纪90年代末，一些大中城市才零星地出现社区居委会直接选举的案例。2000年以来，与村委会选举常态化，社会关注度逐步降低相比，城市社区的直接选举反而渐渐预热，在广西、北京、上海、广东、浙江相继开展大范围社区直接选举的改革。
1.社区直接选举的萌生
随着市场经济改革不断深化，特别是城市住宅市场化改革以来，出现了由购买同一小区住房的不同人群构成新的城市空间――社区。而伴随市场化改革的深入所导致的“单位制”解体，新兴城市社区开始承接“单位”所释放的各种社会职能，社区建设成为推动城市基层社会重构的重要步骤。为了加强对基层社会的管理和服务，20世纪90年代初，民政部提出城市社区建设的目标，拉开了城市基层管理体制改革的序幕。2000年民政部开始在全国范围内推动社区建设，并倡导“扩大民主、居民自治”的原则，要求社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
2.社区选举的展开进程
伴随社区建设的开展和深入，社区居委会的直选逐渐成为社区建设深入的动力。1998年青岛四方区瑞昌路街道的第二居委会和第六居委会开启了城市社区直选的序幕。随后在1999年至2001年间，上海市卢湾区和浦东新区，北京市石景山区等先后进行社区直选的试点。2000年底到2002年10月，广西先后在南宁、柳州、武鸣、北海等开展社区直选试验。从2002年开始，社区直接选举逐步普及，北京、广州、深圳、沈阳、宁波、苏州、上海、长沙等城市相继进行社区直接选举的试点。截至2004年年底，全国共有社区居委会71375个，其中43053个居委会进行了换届选举。采用直接选举方式的有9715个，户代表选举方式有12975个，居民小组代表选举有22078个。
为了进一步推动城市基层民主的发展，从2006年开始，民政部鼓励社区居委会选举的竞选行为，包括采取公开演讲、见面会、墙报、广播、社区局域网络等多种形式；还规范了公开唱票、当场公布选举结果等具体程序。2007年宁波全市235个社区全面推开社区居委会的直接选举，2008年深圳全市70％以上的社区居委会开始试行直接选举。
城市社区居委会的直选显然与早期村委会选举的实践密不可分。许多城市的选举技术与方法直接参照了村委会选举，比如社区居委会候选人的提名采取居民联名推荐的方式，或是召开居民代表大会对正式候选人进行预选，允许初步候选人进行竞选演说等。广西柳州市社区选举还直接搬用村委会直选的机制，采用“海选”进行候选人提名，对初步候选人进行预选和对正式候选人展开竞选、设置秘密写票处等。2003年，浙江省宁波市海曙区进行社区居委会直选，候选人提名权完全交给群众；采用无记名投票、差额选举，使用半透明投票箱和封闭式划票间等等。继海曙区的成功试点，2007年宁波在全市社区直选中，除了继续以往的选举方法之外，还改造了社区治理的模式，即实行委员代议制与社工职业化的“选聘分离”体制。
虽然社区居委会选举在许多方面进行了创新，但总体上并未超越村级选举的水平，在制度规范、选举方法、操作技术、竞争程度以及选民参与等方面仍然落后于农村选举。推动村民选举走向制度化的《村民委员会组织法》已在1998年就颁布实施，而社区居委会的选举继续沿用1990年颁布的《城市居民委员会组织法》，只规定居委会是基层群众自治组织，却未对社区居委会直接选举作出细致规定。当农村村委会选举已经在全国全面铺开，并走向制度化和规范化之际，城市社区居委会的直接选举还处于探索和试点阶段，截至2006年底，全国12个省市社区居委会换届选举当中，仅有22％的居委会实行了直接选举。当村委会直接选举已经成为村民常识时，社区居委会选举仍以居民小组选举和居民代表会议选举为主要方式。从选举的动力来看，与村民对村委会选举高昂的参与热情相比，居民自发参与的主动性很微弱。社区选举往往只有在政府的强力动员和民政部门的积极主导下，才能够顺利展开。
3.城市民主发展的绩效与限度
城市社区的直接选举带来了多方面的绩效。首先，选举培育了城市居民的民主意识，训练他们的民主技巧，提升了他们的公民意识，并将选举确立为一种内化的自发需求；选举还进一步提升社区居民的自治意识。尽管无法与农村选举参与率相比，社区选举仍然吸引了“社区群众”的主体――离退休的老年人、非单位人、再就业人员，部分业主委员会的积极分子，以及驻辖区单位的领导人的积极参与。社区选举还改善了社区权力关系，使社区内的利益主体有了交流和协商的平台；选举增强了社区治理的合法性，也强化了居委会组织和居民之间的委托代理关系，优化了居委会成员的结构。
社区居委会与村委会参与率与“选举条件说”形成了鲜明的反差，即在经济发展状况及选民文化素质都高于农村社区的城市社区，反而社区参选率很低。一个合理的解释是，利益关联度抵消了选举的外在条件，是决定参与选举的最重要的动因。由于村委会选举曾事关村民的切身利益，事关村级公共事务的处置和集体资产的分配，村民通过选举关照这些切身的利益。然而，社区居委会与社区居民之间并没有太多的利益往来，连接社区与居民的纽带多是小区的环境卫生、绿化、治安等问题。只有那些离退休人员、领取救济金的失业以及低保户才对社区居委会具有利益依赖性，社区选举的积极参与者也往往是这些人。社区里的年轻人，高学历、高素质的居民反而对社区事务并不感兴趣，参与主体的欠缺成为社区民主发展的一大障碍。随着社区内业主委员会的不断兴起，广大的业主将可能成为社区居委会选举中的重要主体。
在社区直接选举过程中，如何协调党的领导与社区自治的关系仍然是一个尚待破解的难题。传统的街居体制下，居委会辖区面积小，人员少，大多没有设立党组织。社区建设的开展初期，社区曾一度成为执政党组织建设的“空白”区域。为了扩展党在新社会领域的组织影响，地方党委积极推动社区党组织建设，并且赋予它们在社区的“领导核心”作用。社区党支部领导着居委会选举的全过程，包括领导选举委员会，动员党员及积极分子参与投票，使社区选举的竞争性大为降低，“选举”往往成了组织人事调整的一种合法化途径。为了化解社区“两委”矛盾，在成都、深圳尝试引入农村“公推直选”的方法来进行社区党组织选举改革，以应对选举带来的社区居委会与社区党支部的关系变化。这一做法还处于试点阶段。
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