“三农保险”是中国特色的命题。环顾世界，自现代意义上的保险产生以来，没有任何一个国家有这样的概念。我们之所以要提出、要研究、要发展三农保险，源于我国现阶段三农问题的特殊性和重要性。我们通常所说的“三农”是指农业、农村和农民。由于历史的原因，三农问题一直是我国现代化中面临的难题。直到2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》仍然指出：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”解决三农问题，需要有一个长期坚持的系统工程。现代农村保险制度的建立与完善是这一系统工程的组成部分。
本报告在比较系统地界定什么是三农保险、全面分析三农风险及其特点、加快发展三农保险的重大意义以及我国三农保险的发展现状和存在问题的基础上，提出了发展我国三农保险的战略构想——努力构建三支柱三农保险体系。
报告认为，三农保险的供需特点决定其必然是三支柱发展体系。从三农保险的需求来看，三农保险有两大需求主体，直接需求主体是农民，间接的需求主体是政府。对于直接需求主体的农民，从应对生产与生活中的风险来看，各种三农风险农民都需要保，而且其中相当大的一部分保险，比如养老保险、医疗保险、工伤保险等，属于农民的生存需要；即使以农民为对象的商业性补充养老保险，其养老保障标准可能超过了生存需要，那也不过是使老年农民的生活稍稍宽裕一点、体面一些，谈不上是什么“奢侈”。但现阶段农民对三农保险的需求是市场经济体制下的需求，而市场经济中讲的需求，一般是指有支付能力的需求，由于农民收入水平低，无钱购买本来属于生存和发展需要的保险。这种矛盾的实质是市场失灵，于是就引出了政府作为三农保险间接需求主体的问题。
报告认为，政府作为间接需求主体，它对三农保险的需要的特点，是为解决市场失灵尽责，解决农民由于支付能力不足而放弃保险——潜在的保险需求不能实现的问题就是政府的责任所在。当然，对于三农保险，政府对保险的需求（为农民保险提供支持或补贴）也有一个有没有支付能力的问题。政府支付能力的动态发展过程，即随着社会生产力的发展，对三农保险的支持在量上有一个从少到多，保障面有一个从窄到宽，保障水平有一个从低到高的过程。换言之，在农村社会保险方面，我们的政府既不能无所作为、不作为，同时也要反对那种脱离社会生产力发展水平的，在社会保险方面搞不切实际的高标准。
必须指出，从保险需求的双主体分析，三农保险中农民与政府对各类保险的需求及其强度显然并不完全相同，其中也存在博弈问题，在统筹考虑三农保险发展时应当给予足够的重视。
报告接着分析了三农保险的供给特点。三农保险的供给主体有两类，一类是社会保险机构，一类是商业性保险公司（非营利性保险公司在性质上可以归入社会保险机构）。社会保险机构为农民提供社会保险，其供给特点是依法依规办事，它没有经济方面的压力，除了日常工作，它还需要解决的问题基本上是两个，其一是节约费用，其二是防止道德风险。当然，它还负有为不断完善既有制度而尽心竭力的职责。至于商业性保险公司，它提供保险供给的特点是在履行社会责任的前提下追求利润最大化，对农业保险的制度与政策，它既可以举手赞成——积极开展保险业务，服务三农；也可以用脚投票——对“划不来”的保险业务，它完全可能“退避三舍”，溜之乎也。科学认识这些特点，包括商业性保险公司的行为特点都有积极意义——三农保险只能在农民、保险公司、政府三方的博弈中健康发展。
三农保险中的农民保险，农民的社会保险，还有一个特殊的供给方——作为雇主的企业（公司）为作为雇工的农民缴纳保费。作为“经济人”的雇主，一般说来，基于其资本的本性是并不情愿缴纳的（积极主动为雇工买保险的有社会责任感的是少数）。在我们这个过于迁就资方利益、姑息“血汗工厂”的转型社会，雇主不愿意为农民工提供社会保险的情况尤其严重。针对此供给方的特点，维护法律的尊严、强化法律约束和增强农民在维权中的能力，是发展三农保险中的一项紧迫任务。
报告根据以上分析得出的结论是：我国现阶段的三农保险发展战略的一个重要方面，是要构筑一个比较完整的三支柱的三农保险体系，其中以农民为对象的制度性（强制性）社会保险起基础性作用，以政策性农业保险在这个体系中起主体性保障作用，以商业性农民和农业保险作为重要补充。构建三支柱的三农保险体系是本课题的主要创新。
支柱之一：制度性（强制性）农民社会保险
所谓社会保险，是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使社会劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。按照我国劳动法和社会保险法（草案）的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险是我们整个国家社会保障体系中，也是三农保险体系中最基本的、覆盖人群最广的、保障风险功能最强大的支柱。社会保险中的基本养老保险和基本医疗保险必须覆盖所有的农民。报告认为，人是生产力中最活跃最革命的因素，是名副其实的第一生产力。而以养老保险和医疗保险为主的社会保险，恰恰是文明社会保障社会劳动力再生产的基础性措施，农村社会保险这一支柱在整个三农保险中具有基础性作用。
社会保险这一支柱的重要性及其供给予需求的特殊性，决定了它的法律强制性。强制的对象第一是农民，但要强制农民作为投保人参加社会保险，前提是必须充分考虑其缴纳保费的能力。有能力参加而不参加，是被强制的要件。报告特别指出，从我国目前的特殊国情出发，社会保险的强制性更应该强调的是它对雇主（集体经济组织）和政府的强制性。
支柱之二：政策性（诱致性或引导性）农业保险
所谓政策性农业保险，是指保险公司开展的由政府提供保费补贴的特定农作物、特定养殖品种的保险，以及森林保险。政策性农业保险不同于一般的商业保险，它是政府支持农民发展农业而作出的一种制度安排。报告特别指出了农业需要政策性保险的两大原因：（1）农业是国民经济的基础，发展农业在一定程度上是社会公共需要，农业保险具有强烈的正外部性，政府在财政上支持农业保险，是国家保护农业、促进农业发展的重要政策工具。对农业进行补贴（保费补贴是其中比较好的形式）是世界各国的普遍做法，也是wTO允许的各国支持农业的“绿箱”政策之一。通过政策性农业保险，把不可预测的灾后财政救助前移为定量的灾前保险补贴，有利于减轻因不可抗力导致的各级财政救助压力，是分散政府救灾风险的有力保障。（2）就市场经济体制下农业保险而言，如果完全将其交给市场，现阶段我国农村生产力发展水平下，出现农民保不起、保险公司赔不起，农业保险萎缩衰亡就是必然的。为了促进农业保险的健康快速发展以更好地解决三农问题，将农业保险区分为政策性农业保险（是为主）和纯商业性的农业保险（是为辅，或作为重要补充）就是必须的。鉴于我国农民人均GDP（农业增加值）远低于1000美元，报告认为政策性农业保险是相当长的历史时期内我国农业保险的主体。但报告同时认为政策性农业保险也应该实行自愿原则，并对主张政策性农业保险应该实行强制性的五大理由——自愿参与原则易引发农民的逆向选择问题、农业保险的自愿参与原则不利于经营主体的稳定性、自愿参与原则可能会形成对困难群体的排斥、自愿参与原则不利于当前农业保险的推广和政策目标的实现——逐一发表了不同意见。
支柱之三：纯商业性的三农保险
三农保险中险种的公共品或准公共品性质（包括正外部性）与农业的比较利益低决定农民有支付能力的保险需求不足，这两个方面是农业保险成为政策性保险的充分必要条件。两方面的条件缺一的三农保险，就只能是纯商业性保险，包括（1）完全由农民自愿参加、政府不给予保费补贴的补充养老保险、医疗保险、健康保险、投连险、财产险；（2）完全由农民自愿参加、政府不给予保费补贴的种植业和养殖业中的各种保险。报告指出，就我国目前农民的生产经营状况和收入水平考量，纯商业性三农保险在现阶段只能是补充性的，与农村社会保险、政策性农业保险这两大支柱比较起来，纯商业性三农保险这一支柱还比较细小或者说比较弱小。但是，随着农业的持续快速发展和农民收入水平的相应提高，农民有支付能力的保险需求也将日益提高，如是，纯商业性三农保险这一支柱必将变大，农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性三农保险三足鼎立、为三农提供令农民满意的保险保障的局面定能形成。
报告在分论三大支柱之后，还强调了辩证看待和积极促进三农保险三大支柱协调发展的问题，认为在我国现阶段，我们构建的三支柱三农保险体系之间的关系，既有相对稳定即基本不变的部分——制度性（强制性）农村社会保险是基础，政策性农业保险是主体，纯商业性农业保险是重要补充，这种关系在相当长的历史时期内是不变的；也有些是随着经济社会的发展变化而变化的，即制度性（强制性）农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性农业保险的数量关系是不断变化的，比如随着整个社会生产力的发展，随着解决三农问题、加快农业发展的政策措施贯彻落实力度的加大，随着农民收入的增加和农业投入的增加，纯商业性农业保险会逐步变得粗壮起来，将来能真正鼎立。但报告强调：这种变化不是，也不应该更不可能是此消彼长的变化。三大支柱都在增长，只不过纯商业性农业保险增长更快而已。此外，报告还提到，三农保险三大支柱之间的划分不是绝对的，既包括在一定的经济条件下它们之间有交叉，也包括在一定条件下的互相转化，比较大的可能是随着政府财力的增强，某些纯商业性的农业保险纳入政府给予保费补贴的政策性保险范围。总的来看，为了建设社会主义新农村、实现农民的小康，制度性（强制性）农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性农业保险必须全面协调发展，而全面协调发展的实现的关键在政府。
在分别论述了三农保险三大支柱之后，报告还提出了发展我国三农保险的战略措施，包括（1）建立健全三农保险的专门法律，主要是《中华人民共和国农业保险法》和《政策性农业保险条例》，通过法律手段，调整农业保险利益各方的关系，引导农民不断增强保险意识，促进农业保险的快速、协调、健康、可持续发展。（2）建立政策性三农保险制度和再保险体系，使政策性三农保险制度化，通过产品创新、服务创新和经营机制创新，提高政策性农业保险的覆盖面和渗透度；研究确定农业保险巨灾准备金的资金来源渠道及管理运作方式，探索建立国家政策支持的农业保险巨灾风险转移分担机制。（3）加强并改善三农保险监管，中国保监会及其下属机构依据法律或政府授权对三农保险进行宏观指导、行政管理和业务督导与稽核，还应强化保险机构在农村基层的网点建设和内部管理，防范保险代理人的误导风险，发挥监管部门在推进农村保险教育、普及保险知识、提高农民风险和保险意识方面的积极作用，等等。（4）政府对农业保险支持的制度化规范化，这是报告特别强调的。报告认为，我国政府也应按照WT0规则所允许的“绿箱政策”，加大对农业保险的支持力度，建立农业保障机制，提高农业抗御自然灾害的能力。政府应改变迄今为止财政对农业保险补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性，建立健全财政对农业补贴的长期和稳定机制。在三农保险中，政府对农民养老保险、农业种植业和养殖业保险的支持有了良好的开端，比如确定了农民的基础养老金发放、种植业和养殖业主要保险品种的保费补贴标准。今后，随着政府财力的增强，一方面，对已有险种的支持力度应增大，另一方面，政府支持三农保险的范围也应逐步扩大，不仅种养两业政策性保险支持要扩大，其他涉农保险也应考虑。（5）改善三农保险生态环境，这也是本报告的一个创新点。“保险生态环境”，就是保险运行的外部环境，也就是保险运行的基础条件，具体包括（1）法律制度环境；（2）政府职能转换；（3）市场环境，特别是市场主体的守法和诚信，等等。当然，仅仅这样说是不够的，生态环境是客观，还必须有主体。既然生态学中的生态系统是由生物群落（人类是其中之一）及其赖以生存的环境共同组成的动态平衡系统，那么，在探讨保险生态环境风险时，也必须将保险主体（机构或组织）加进来谈“系统”，这个系统由保险主体及其赖以生存和发展的保险生态环境构成，二者之间形成相互依存、互相影响、共同发展的动态平衡系统。
接下来报告提出了发展我国三农保险的具体建议。比较有新意的有：（1）在2013年下届政府履新之年实现新型农村社会养老保险制度的全覆盖，由政府向年满60周岁的有农村户籍的老年人发放基础养老金。这比国发[2009]32号文规定的计划用12年时间，即到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，提前了7年，以解决人为制造实施的时间差（最长竞达12年）有失公共财政的公平原则的问题；在基础养老金标准上，提出了以贫困线为底线来考虑农民的养老金问题，建议将中央确定的基础养老金标准每人每月55元提高到100元。（2）关于农民工参加社保，区别情况提出“长期打算在城镇就业的农民工应无歧视地参加城镇职工社会保险”、“季节性临时工性质的农民工参加农村养老保险”的建议。（3）就政策性农业保险提出了政府财政补贴是基本保障，向保险公司提供管理费补贴是重要补充，而扩大税收优惠力度也是必不可少的手段。（4）在纯商业性三农保险方面，提出了与政策性保险及社会保险的互补，实现三者共同发展的原则，重点是开发符合“三农”需求特点特别是与农民有支付能力的保险需求相适应的商业保险产品，补充农村政策性保险以及农村社会保险的空白。
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