一定程度上存在混乱现象。为了对此加以规范，国务院法制办出台了一份《关于规范行政裁量权的指导意见》的征求意见稿。该征求意见稿明确指出，要依法制定适用规则和裁量基准。适用规则的制定主体是各省级政府和国务院各部门。市县政府及其部门已经制定适用规则，与省级政府和国务院有关部门制定的适用规则有不一致的，应当进行修订；省级政府和国务院有关部门制定的适用规则有不一致的，同为规章的，依据立法法的有关规定进行处理，同为规范性文件的，可以优先执行省级政府制定的适用规则。而《湖南省行政程序规定》第91条第2款对于裁量基准的制定主体是这样规定的：“裁量权基准由享有裁量权的行政机关制定，或者由县级以上人民政府制定。”
目前，行政裁量基准的制定主体主要有两种情况：（1）行政执法机关基于同级政府的要求，制定本机关的行政执法裁量基准。（2）行政机关基于行政执法的需要自行制定裁量基准。这种情形非常普遍且主要集中在县（县级市）一级行政机关。
在福建省环境保护领域，行政裁量基准的制定主体不仅包括各级人民政府，还包括具有环境保护职能的县（区、县级市）的行政执法机关。县（区、县级市）的行政执法机关或者应本级政府的要求或者基于自身执法需要而成为制定主体。例如，福建漳州《龙海市2008年推进依法行政工作要点》规定：“全面规范行政机关自由裁量权工作，规范行政自由裁量权的行使。制定全市的行政处罚裁量基准制度。在行政执法机关开展细化和规范行政执法自由裁量权工作，明确行政裁量权行使的具体标准，并向社会公布，接受群众监督（市监察局、效能办牵头，有关部门配合）。”
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