在改革前及改革初期的计划经济体制之下，中国的劳动关系实质上就是一种国家与职工之间的行政关系，由国家提供对工人的总体性安排和保护，“国家统一规定就业政策、劳动工资政策、劳动保护政策、社会保障制度，不仅很明确，而且应该说考虑得也比较周到，过去搞平均主义大锅饭，对工人照顾得比较好，但水平比较低，在当时来讲，这种劳动关系矛盾不突出，劳动纠纷也不多。当然如果有劳动纠纷的话，也不是工人能解决的，那是整个国家来调整”（尉健行，1995a：125），换言之，在计划经济时期，企业就是政府的一个生产车间，“人财物”、“产供销”都由国家统一包揽承办，在这种体制下，社会利益的一致性被过分的强调，并且劳动关系和利益调整问题都被意识形态化和政治化（张国祥，1995：177-178），这样也就掩盖或忽视了不同利益群体之间的差异性，更不用说不同社会群体之间的利益矛盾和冲突；如此，也就使得工会丧失了利益基础和观念基础——因为工会作为社会经济矛盾的产物，其前提就在于强调（劳资之间）社会利益的差异性和矛盾性，这必然也就使得中国工会在计划经济体制下身份的模糊，往往成为“党委的办事机构和行政的附属部门”。当然，“这种被掩盖的矛盾、被模糊的身份、被忽视的作用并不会引人注目，这是因为，从国家经济的宏观决策到企业的微观管理都是国营的，都是党在直接、具体指挥和掌管的，加之‘大锅饭’和平均主义的分配政策，这种被掩盖的社会经济利益差异运行在很低的水平上，呈现出一时和表面上差异并不大，矛盾并不激烈，产生的影响也并不明显的状况。”（李永海，1998a：807）
也正是因为此，中国工会不仅身份模糊，而且在行动上也常处于一种战战兢兢、如履薄冰的处境，因为劳动关系的确立和调整在很大程度上是种“国家行为”，“工会稍有动作，就可能成为政府的对立面，弄不好就是与政府分庭抗礼，就是搞工团主义”（张国祥，1995：177-178）。不仅如此，工会甚至“根本无权过问那些与工人切身重大利益相关的政策问题，且不说工资晋升问题，甚至就连企业一年给工人发几副手套，厂长都没有多少权利”（尉健行，1995a：109）。
在这个意义上，中国工会确实难以按西方工团主义运动史意义上的工会形象来对自身进行界定，或者说，在劳动关系的参与过程中，中国工会缺乏西方工团主义意义上的工会之实质内涵，而更多的是行政附属或党委办事机构，并没有在劳动关系上发挥实质作用。因此我们可以形象将其描绘为处于劳动关系舞台的“后台”，扮演党政部门协调劳动关系的幕后辅助者角色。
而恰恰是中国的改革，使得“职工的就业、收入、劳动保险和福利等具体利益已由过去的主要是职工与国家的关系，转变为职工与企业的关系，并向市场化、契约化方向发展”（尉健行，1996：39），而且在这个过程中，国家、企业、职工三者利益关系也进一步分化和明确，职工的身份也不再是国家职工，而变为企业职工（张丁华，1994a：102-106）。在这种利益分化的情形下，工会作为劳动关系的主要参与者的身份才开始具有了可能性：首先从国家的角度看，在社会主义市场经济体制下，国家与职工的那种直接的行政关系（其组织载体是各个单位）已经“断裂”，在某种意义上，国家需要一种新的组织形式来实现“支部建在连队上”，实现国家对职工的社会主义承诺和保护，用一种意识形态的措词，就是“党和国家需要工会把职工群众团结在党和政府的周围”，并在“改革、发展和稳定中发挥作用”（张国祥，1996：327），换言之，在国家的治理层面，工会开始获得了自身的特定身份，即作为工人利益的代表者和维护者参与国家治理；其次从职工的角度来说，他们在面对强势的资方时，需要有一种组织化的渠道来实现自身的利益表达、综合和维护，这不仅仅是在企业层面的参与，而且包括在国家层面的政治性参与；最后，从企业角度看，它也需要设置一种制度化的参与平台来实现对职工的治理，而工会往往会扮演一种积极配合、辅助的角色，帮助企业建立和谐的劳动关系 。
当然，以上理由并不必然使得中国工会成为（职工的）唯一选择。参照西方国家的工运史来看，在工人、企业和国家之间建立起联系的中间团体多种多样，不仅有工会，还有诸如同业公会、行会、教会、协会等社团组织，而且即使是工会组织，也是存在着诸多不同的形象和组织形态，更重要的是，这些社团组织大都是自下而上的、民间性的或市民社会中自发产生的。从某种意义上可以假设，中国市场化改革带来的劳动关系紧张和冲突，或许可能会发展出类似西方意义上的社团组织来重构社会的基础秩序，当然这中间必然也会像西方工人一样，中国工人需要付出长期且巨大的痛苦为代价。但是，从中国的政治体制结构来说，这种可能性在当前基本上不存在。
事实上，且不说直接对现存政治体制进行挑战的工人自组织——比如1989年政治风波中的“工自联”——根本不具有任何合法性；即使对于那些为了维护自身权益的草根性的工人组织，比如同乡会，都不具有合法性，这些组织要么最后被吸纳到现有工会组织体制内，比如义乌市总工会就曾经将那些自组织的民间工人群体吸纳到工会的组织体制之中，成为合法的工人权益维护组织（陈有德，2005），要么最后被取缔 ；至于那些具有“独立工会”倾向的组织，尤其是在一些国外基金会支持下的工人自组织，同样不具有合法性，而且往往会被赋予意识形态上的批判和否定。因此，在中国工人的组织问题上，把最广大的职工组织到工会中来，被当作是一个非常严肃的、重大的“政治问题”，“全国所有的工会组织都隶属于中华全国总工会，不允许有任何‘第二工会’。国内外敌对势力千方百计希望在中国成立所谓的‘独立工会’。他们企图通过下岗职工联谊会，老干部退休职工保障促进会等形式来渗透……现在，国内外敌对势力看到我们下岗职工那么多，企业困难比较大，他们也要乘机插手”（尉健行，1999a：152）。“国内外敌对势力，妄想在我国成立所谓独立工会的实质，是他们企图‘西化’、‘分化’我们整个策略的一个组成部分。这是严肃的政治斗争。他们打的旗号无非是说你是中国共产党领导的工会，具体讲就是中华全国总工会是官办的，不是独立的，是依附于中国共产党的。对于这种论调，我们坦率而明确地回答：中国工会是在中国共产党领导下的，过去是这样，现在是这样，今后仍然必须是这样……在中国，我们不允许有脱离中国共产党领导的所谓的独立工会建立起来，我国宪法也不允许”（尉健行，1998a：326-327）。
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