“一五”时期，国家对烟草实行“统购包销”政策，并通过中央轻工业部的烟草管理局、地方工业部、食品工业部和商业部的中国专卖事业公司，对卷烟生产和销售进行全面管理。这一时期，全国烟草行业发展较为迅速，1957年，全国共生产卷烟445万箱，销售卷烟428万箱，实现税利10.2 亿元，分别比1952年增长了67.9 ％、73.3 ％和131.8 ％。
但在“二五”期间，置身于全国性的机构精简和企业下放浪潮中，部管烟草企业全部下放给省（直辖市），省（直辖市）管企业全部下放给地县，全国烟草行业处于分散管理之中，生产经营在这一时期出现了较为严重的倒退。1962年全国卷烟产量仅为244万箱，销售卷烟246万箱，实现税利5.8 亿元，分别比1957年下降了45.1 ％、42.5 ％和43.1 ％。
1963年，在认真总结行业管理经验的基础上，国家决定试办烟草托拉斯，成立了中国烟草工业公司，对烟草行业实行高度集中统一的管理。中国烟草工业公司的成立，一度改变了烟草行业多头领导、分散管理的混乱局面，有效推动了烟草行业的发展。1966年全国卷烟产量达540万箱，卷烟销量达510万箱，实现税利13.8 亿元，分别比1962年提高了121.3 ％、107.3 ％和137.9 ％。
然而，从“文化大革命”开始到改革开放初期，烟草行业和其他大多数行业一样，遇到了较为严重的困难。在这一时期，中国烟草工业公司被撤销，卷烟企业和烟叶收购部门全部下放给地方，烟草行业出现了管理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的困难局面。到20世纪70年代末，全国计划外烟厂发展到近400家，造成产大于销、库存积压，每年的卷烟削价处理损失就达1亿多元。同时，卷烟生产上的粗制滥造、高料低用和卷烟销售上的多头批发、低价竞销等问题普遍存在，烟草行业处于较为严重的无序和混乱之中，国家财政也因此而受到巨大损失，市场供应得不到有效满足，消费者利益得不到很好维护。在这种形势下，客观上要求国家对烟草管理体制进行重大调整和创新。
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