为什么会出现产能过剩问题？林毅夫等（2010）‘提出了“潮涌现象”的微观理论基础，从企业投资决策的角度分析了产能过剩的形成机制。文章认为，由于投资时信息不完全，尤其是“行业内企业总数目不确知”，对行业发展前景的良好共识将引发社会投资大量集中于相关行业，从而导致该行业出现产能过剩问题。随着社会对行业良好前景的共识更加强烈，或预期中的行业前景进一步变好时，会有更多的企业和社会投资进入该行业，从而使产能过剩问题加剧。韩国高等（2011）着重从微观厂商的角度用实证分析证明了固定资产投资时产能过剩的直接原因。以上学者的观点很好地解释了发展中国家（特别是中国）的产能过剩问题，但文章并没有将政府作为研究产能过剩问题的“主角”，这主角对于政府在经济增长中起主导作用的经济体来说，存在一定的缺陷。
研究和事实表明，中国经济能够持续30多年的高速发展，特别是地方政府发展经济的强大动力，很大程度上得益于政治集权下的经济分权制度。这种制度既有得，也有失（王永钦等，2007）。在中国，产能过剩问题既是市场经济发展过程中必然会出现的现象，也是分权式改革重大缺陷派生出的一大后患。因此，研究中国的产能过剩问题上，必须充分考虑分权式改革背景下政府（特别是地方政府）在其中起到的作用。基于这一重要制度背景，本文着力探讨政府参与条件下中国的产能过剩问题的形成机理，并从实证研究的角度验证我们的理论猜想，即在现有的政绩考核制度下，中央政府的治理政策不仅不能根治产能过剩，反而会使得产能过剩问题不断升级。
本文的贡献体现在以下三个方面：第一，较为全面地总结和分析了分权式改革背景下，政府（特别是地方政府）在产能过剩问题中的作用；第二，详细核算了中国工业35个行业1998-2008年的资本存量，并用生产能力利用率法计算了产能利用率；第三，以产能利用率的计算结果为证据，证实了在现有政绩考核制度下，中国产能过剩问题不断升级的理论猜想。
文章的剩余部分安排如下：第二部分分析了加入政府因素后产能过剩问题的形成机理，并提出了关于中央治理产能过剩问题的政策基本失败的理论猜想。第三部分对产能过剩的判断标准给予界定并运用面板数据计算了理论产能，进而得到我国35个工业行业1998-2008年的产能利用率。第四部分，对本文的猜想进行验证和修正。最后是本文的结论和政策建议。
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