《公共财政与政府改革（第4辑）》构建公共财政体系是我国目前财政改革的发展方向。公共财政中，收入是手段，支出才为目的，公共财政支出是公共财政的核心内容。目前我国处于社会主义初级阶段，以发展生产力为主，“效率优先，兼顾公平”，是现阶段要遵循的准则。财政支出效率是公共财政支出研究的核心问题，是对政府提供公共产品和公共服务职能进行考核和评价的关键。 依据公共财政理论，市场失灵的问题必须由政府采用适当手段予以干预。林业相关公共部门作为政府部门，对林业市场失灵的领域应该适当干预。由于林业的基本产品，即森林属于公共产品，森林的生长周期长，投资风险大，具有市场信息不对称、收支不对称的外部性特征，这些都要求林业相关公共部门承担林业公共产品和公共服务供给的职责，这也必然要求林业相关公共部门通过财政资源的合理配置，灵活采用预算、贴息、补贴、转移支付、税收等财政手段，对林业提供财政政策支持和资金保障。

    至今已然走人了第八个年头。八年来，尽管改革的成就有目共睹，预算制度之于现代公共治理的重要意义，也日益得到广泛共识。然而，在现实中，仍有许多常话常新的问题，总是困扰着我们：为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算，没有能够引起广大公众的足够关注？为什么政府预算在某种意义上演变成了“政府自己的预算”，距离“依法用好百姓钱”的目标，总还存在或多或少的差距？为什么每年国家审计署揭示的问题总是大体相仿，难免有些“屡审不改”的色彩？为什么审计结果公告披露几年之后，社会上不再是单纯的一片掌声，而是开始关注其背后的种种制度性症结？一度曾引起多方关注的《预算法》修订工作，为何却推进艰难？中国公共预算改革的未来之路，到底该怎么走？在中国传统的政治哲学中，“飘风不终朝，骤雨不终日”，这一屡屡被历史证明的规律，是否也同样在公共预算管理改革中不幸被言中？
    根据世界银行的观点，中国预算改革采用的“零敲碎打”的方法，与中东欧和前苏联等转型国家的改革，已经采用或正在采用的方法相比，略显逊色（黄佩华、迪帕克，2003）。从这个意义上说，预算改革走到今天，似乎处于一个充满“为什么”与“怎么办”的十字路口，已经到了必须拿出一份相对清晰的“路线图”的时候了。在这份路线图上，需要较为清晰地“标绘”出预算治理结构转型的“方向标”、“布局顺序”、“关键节点”与“目标到站”。所有这些归纳起来，可以概括为一句话：在攻坚阶段，需要厘清预算改革的布局次序与道路规则。
    就新一轮预算改革而言，在改革次序“孰先孰后”的问题上，呈现出这样几个特点：
    1．在理论指导与实践探索的次序问题上，预算改革的启动，主要源于立法监督机构和审计部门的外部推动。这导致改革缺乏必要理论创新的支撑
    1999年6月，审计署代表国务院在第九届人大常委会第十次会议上所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》，针对财政预算管理中存在的问题，就进一步改进预算管理工作提出了明确的要求。由此拉开了20世纪90年代末期中国公共预算改革的序幕。
    就预算制度变革的起点而言，似乎更多地出于审计机关和立法监督机构实际工作中的推动，而并未经过理论上的周延论证。近年来，理论界也不乏对公共预算理论创新的探讨，但大多呈现“事后追溯”的特点，在某种意义上具有“以实践催熟理论”的色彩。尽管，中国公共预算在改革步骤与操作手段上采取逐步探索、渐次推进的策略是相对现实的，然而改革的理论基础却不能逐步过渡、游移不定。
    2．在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”的特点
    当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的。地方预算管理制度创新的成功经验，构成了中国预算管理特有的“中间扩散型”制度变迁方式。①如果从整个政府治理模式的视角，来考察地方政府预算管理创新意识的现实意义，地方政府预算改革积极性的调动，对于中国政府治理结构的长期演进所产生的影响将是非常深远的。
    3．在总体治理结构与局部具体操作上。更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量
    结合中国预算管理的现实，在改革之初相对薄弱的管理基础上，以渐进的方式，重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作规程等程序层面的问题，自然是符合国情的现实选择。然而，当技术层面的改革基本完成之后，适时引向更深层次的运行机制改革，似乎是改革取得成功必须跨越的“藩篱”。
    然而，不得不承认的是，中国预算改革似乎存在着这样一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，近20年来，某些发展中国家引进了国际组织推荐的标准预算方法与规则，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，单纯依靠良好的预算程序，仍旧可能会产生不良的预算结果（爱伦·希克，2000）。近年来，财政收支审计中所暴露的预算管理中屡屡反复发作的种种“顽疾”，也与这种过于强调技术路线，而忽视整体治理结构转型的改革路径不无关系。
    4．在改革突破口的选择上。大体沿用了“先易后难”的逐次推进方式。增大了后续改革进一步战略展开的难度
    这一轮预算改革，是从部门预算、国库改革和政府采购等领域展开的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因直至2006年2月方始出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。十多年前，我国通过1993年的企业财务会计制度改革，大体实现了中外“商务语言”的对接与整合。如果说，可以用“会计风暴”来形容当年的会计改革的话，那么政府收支分类改革，则为风起云涌中的“预算改革风暴”的到来，吹响了进军的冲锋号。也只有尽快建立起中外“政府财务语言”的沟通与对接机制，中国公共预算改革才能够循着一个相对有序的顺序，加以进一步的战略展开。
    并且，我国的政府收支分类改革似乎更多参照了国际货币基金组织（IMF）于1986年发布的政府财政统计体系。但是，随着联合国国民账户体系（SNA）1993年版的发布，国际货币基金组织在征求各国意见后，于2001年正式发行了新版的《政府财政统计手册》，使得国际货币基金组织的财政统计核算体系与联合国国民账户体系的新标准保持一致。2001年新版的《政府财政统计手册》较大的变化是，记录交易和其他经济流量的时间由权责发生制原则确定。然而，我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备完全过渡到权责发生制的现实基础。这种现实国情难免在一定程度上，妨碍了我国的政府收支分类改革向国际政府财政统计最新口径靠拢的进程。

编前语／朱春奎l
美国政府预算
美国的预算改革 ／Thomas P．Lauth l
论预算改革的长期必要性／w．Bartley Hildreth 12
知晓型绩效预算：一条应用导向的绩效预算之路／陆毅20
美国预算过程的发展与演变／冯俏彬36
预算法
美国联邦预算法发展简析／陈立奇46
预算报告、公共预算与预算法修改／叶青61
中国公共预算管理改革的法治化进程及其路径演化／马蔡琛72
论英美两国议会对政府开支的立法监控机制／徐红8l
公共财政与绩效评估
美国州政府学校资金投入的效应分析及对中国的政策建议／王  闻96
税收激励与经济发展
——来自印第安纳波利斯的经验证据／满燕云115
财政科技投入与经济增长
——基于VAR模型对中国的经验分析／朱春奎  曹  玺138
“参与式预算”的公共投资效率意义／苏振华15l
——以浙江温岭市泽国镇为例
美国公共政策绩效评估方法及中国的借鉴／雷晓康席  恒  马朝琦164
财政体制与政府改革
大国义务教育的分权化：多目标的权衡／William Duncombe 173
政府改革的逻辑／侯一麟198
政府行政模式变迁与我国服务型政府建设／马国贤212
中国省级政府投资决策体制研究
——一个案例研究／马骏周  燕226
预算透明度评价标准研究／邓淑莲26l
财政体制、资源配置与税收博弈
——一个地方财政体制模式的案例研究／苟燕楠  陈元志277
浦东新区政府采购制度与公共资源配置管理模式研究／徐曙娜289
现代国家成长的财政动因研究
——一个理论综述／刘守刚301