第一章 逻辑起点：行政管理体制的基本含义及其属性与地位
一、行政管理体制结构简析——四要素说
研究行政管理体制改革问题，首先需要回答究竟什么是行政管理体制。研究清楚这个问题的意义在于进一步明确我们改革的对象是什么和需要改些什么，有利于促进改革的深化。
在定义什么是行政管理体制之前，如果再往前追问一步，什么是行政管理？简单地说，行政管理就是行政机关根据法律的规定，运用行政权力控制社会成员，规范、约束、强制其行为的活动。由此可见，行政管理的内涵中，涉及谁管理、管什么、怎么管等问题。谁管理是关于行政管理的主体问题。行政主体，一般来说应当是指政府，但是，由于多年来形成的惯例，部门往往替代了政府而成为实际的管理者，因而讲行政主体常常就成了政府和政府部门。在法律上也把政府和政府部门统称为行政机关。管什么，指的是行政管理的客体，包含行政管理相对人及其行为。从管理的角度看，在法律的表现形式上除了行为规范外往往转化为行政主体的职责权限规定。怎么管，主要是行政管理适用什么依据、运用什么程序、使用什么方法和手段、依靠什么机制的问题。谁管理、管什么、怎么管等问题，在法治社会中都是应当由法律加以明确规定的，无法律即无管理就是这个意思。
那么，体制又是什么呢？关于什么是体制，《辞海》的表述是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”。诸多词典的定义基本也是这样的表述。也有人认为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。这些表述显然是认识角度不同的结果，没有原则的分歧，尽管有具体描述与概括的不同，但是都包含了主体结构、权力、制度以及相互关系等要素。
研究行政管理体制的任务之一，就是对行政管理的结构从宏观上进行解构和描述。对各种具体的行政管理活动进行体制上的抽象，我们可以看到，把谁管理、管什么、怎么管等问题放到体制的语境中考察，所谓行政管理体制，其实就是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。
从结构这个角度来明确行政管理体制内涵的意义，有利于分析行政管理体制不同部位和相互关系中的问题，有利于加强改革的针对性和有效性，有利于把握改革的着力点、深化度。据此，有如下几点需要进一步阐析：
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