《政府的价格》可以看做是享誉全球的政府管理权威作品《改革政府》的姐妹篇，在戴维?奥斯本及其合作者的改革政府的总体方案设计背景下，《政府的价格》一书分析了美国联邦政府和各级地方政府持续财政危机的现状，生动而详实地从总体方略、战略、政府公共服务创新、提高政府行动绩效和提高政府领导力等方面阐述了解决公共财政危机的思路与实施步骤，力图指明如何将持续的财政危机转化为机会并从公共机构中赢取更多的价值。
　　具体步骤如下：第一步是改变预算流程。预算流程要从所要求的结果和情愿付出的价格开始，而不是从已有的项目及其产生的费用开始。第二步是构建仅仅由购买这些项目所决定的预算，这些项目能够呈现所需要的结果，多余的要遗弃。第三步，必须精简政府使其规模适度、形态合理以更有效率。第四步，要作战略的再检讨、合并与合理化，运用竞争机制从每笔税金中挤出更多的价值，使每个项目、组织和雇员都能够对结果负责。                             《政府的价格》一书与《改革政府》相比，它主要聚焦于公共财政的危机，并提供了系统和可操作的解决之策，比《改革政府》更具有描述性、说明性。《政府的价格》一书将帮助公共部门的领导者在预算、组织规模、开支、管理，最终在领导活动和政治等方面，变得更加明智。

　　如果你关心政府的未来，就来读一读这本书吧！在美国当前的经济状况下，财政危机是现实存在的，我们只有一条出路：必须从根本上改革我们使用公共财政资金的方式。
　　——美国前副总统阿尔·戈尔

　　当我还是纽约市市长的时候，《改革政府》一书是我的每一位下属都必须阅读的书，而这本新书也应该要求大家去读一读——不管是在市政府、州政府，还是在华盛顿任职的官员。服务于公共部门的所有成员们都应该牢记他们正在花的钱不是他们自己的，奥斯本和哈钦森在本书中教会了他们运用一种注重于责任和成果的颠覆性的预算方法，教会他们将每一块钱都用到实处。
　　——鲁迪·朱利安尼，纽约市前市长

　　霍迪尼肯定会喜欢这本书！大部分分析学家们相信美国政府正处于不断攀升的费用和越来越低的税率的两面夹击中——这种失败而又艰难的状况持续了数十年！这一局面终于被奥斯本和哈钦森所打破，如变魔术一般，通过对几位改革者案例的描述，他们为我们学会应对危机带来了希望。
　　——戴维·格根，哈佛大学肯尼迪管理学院公共领导力中心总裁

　　正如这本书中所言，“我们正处于二战以来最糟糕的财政危机时期。”大多数政治家们都很惧怕充满着集会口号、阴谋骗局和相互谴责的混乱场面，市民 们也渴望更好的生活环境，这本书就是告诉大家怎么样去做的。
　　——杰西·文图拉，明尼苏达州前州长

　　当政府部门为公共财政危机所困扰时，人们通常都会给出两个备选项作为抉择：或是削减机构、项目和开支，或是提高税收增加预算。于是，机构经常聚散离合，经费随时消长盈缩；形式运动周而复始，财政困境依然如斯。这一“循环圈”现象在许多国家的行政改革中几成常态。显而易见，“两极徘徊”式的传统行政革新范式亟需超越。《政府的价格》一书给我们展示了实现这种“超越”的可行性：将政府价值“具象化”为政府的价格，通过改变预算流程、实行合理的制度安排、注重价值控制和结果效能等方式，让政府开支实现相对的成本最小化、价值最大化。
　　——李琪，中国行政管理学会副会长

　　像《改革政府》一样，《政府的价格》同样带给我震撼和惊奇。震撼的是，没有高福利拖累的美国同样面临财政黑洞和可持续困境。惊奇的是，本书提出了革命性的解决之道。不敢说结果导向的预算是唯一解决之道，甚至不一定是最佳解决之道，但它来自于实践且产生了切实的效果。我相信，本书带给我们的思考和启示将是全方位、多层面的。
　　——周志忍， 北京大学政府管理学院教授

　　十二、让行政系统结盟而不是结仇
　　当彼得·哈钦森（Peter Hutchinson）在1989年成为明尼苏达州财政长官的时候，该州已经面临预算不足的局面，而他的任务就是让局面不至于失控。在上任后的头几个星期里，他所做的事情，就是仔细评估明尼苏达州为自己挖下的这个坑到底有多深。虽然有好几种方法可以让该州摆脱困局，但是没有什么魔法药方可以起到立竿见影的效果。两年预算中的6个月预算已经没了。哈钦森审视这个财政漏洞的时间越长，就越觉得它深不见底。
　　后来，哈钦森有了一个灵感。财政亏空的全额基本上等同于州政府雇员根据过去的增幅和当前的合同而对次年他们薪水涨幅的预期的总和。哈钦森的点子是，推迟这种常规的薪酬增长直到经济恢复以及财政收入回到正常的水平上来。
　　带着急迫的心情（以及不少天真的想法），哈钦森向鲁迪o珀皮奇（Rudy Perpich）州长递交了他的计划。州长看上去赞同这一方案，他只是要求哈钦森在下周的联席会议上做一次陈述。
　　哈钦森带着一叠幻灯片参加了会议，他很有信心，觉得自己准备的那些图表能够说服与会者注意到该州的财政挑战有多么地严重，以及他的提议是多么地明智。他满怀激情地开始了自己的陈述，觉得自己论点的逻辑无懈可击。但是，坐在前两排的两个人不停地窃窃私语，还偷偷地笑。哈钦森毫不气馁，继续滔滔不绝，以一名改革者的热情说道，要想赢得市民的信心，就需要把预算拉回到正常水平。他富有激情地结束了陈述，用一番鼓舞人心的话语道出了自己的结论。然后他关掉了投影仪，转向了坐在前排的那两个人，问他们到底什么事情那么好笑。
　　“呃，”其中一个人说道，“你的陈述很华丽，但是很明显，你不知道自己在说什么。”
　　哈钦森刚刚上任没几个月，虽然心里犯嘀咕他们怎么知道自己知不知道自己在说什么，但是仍然用平静的口吻回答道：“你为什么这么觉得？”
　　“因为你不知道这个地方是怎么运转的。你看，这就像每年春天我们要粉刷我们的房子一样。渔季的第一天，就会有人命令说，我们要把屋子的里里外外都粉刷一遍。你告诉我们不要浪费纳税人的钱，但是每年我们都不得不错过渔季的开钓日，来粉刷我们那些不需要粉刷的屋子。”
　　哈钦森感到很震惊：“那你们到底为什么要粉刷那些不需要粉刷的屋子呢？”
　　“你是学财政的吗？”另一个人笑了起来，用身子戳着他的伙伴。然后，他一边摇头一边解释。
　　“听着，在春天，也就是这个财政年度结束前不久，他们就会把所有剩下的预算积累起来。他们知道，他们必须把这笔钱花光，因为，他们如果不花光，你们财政厅就会把这笔钱收走，然后在下一年的时候，在预算里就会把这笔钱砍掉。如果我们按你想的那样去做，也就是为纳税人省钱，那么，我们的预算就会缩水。你说得很好，但是事实是，这笔钱，你要么花掉，要么就丢掉。”
　　就在那一天，哈钦森才意识到，那些为预算、会计、采购、人事和审计而创造出来的实际的系统，远远要比民选官员或部门领导所做出的所有声明都强大得多。是这套体系在驱使那些官员，而不是相反。这也是为什么政府雇员将那些驱使他们的组织称之为“控制机构”。在那一天，哈钦森还意识到，这些体系正在以节约为名，制造大量的浪费。
　　策略至关重要
　　哈佛大学商学院教授罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）这样说过：“对一名执行官来说，做账的时候，只有两件事情是重要的。其一，你是否知道你所在组织的策略是什么；其二，你的会计系统是否也知道。”我们要补充的是，你的预算系统、你的人力资源体系、你的采购体系以及你的审计体系也需要知道。
　　政府中的大多数行政管理体系都是被设计用来辅助科层体制的。反过来，人们发明科层制是用来消除之前就存在的腐败和行政混乱的。科层制的首要原则是，人们爱撒谎，所以必须受到控制--这也是为什么一份报销单往往要九个人签名才能报账的原因。这也是为什么司机们可以在15分钟内就更新他们的驾照，而政府雇员要花七个星期的时间才能报销出差的费用。
　　一般来说，那些运行行政体系的人会将这个体系看作是保护纳税人不受政府雇员滥用权力危害的手段。这些老信条的守护者们没有看到的是，他们的行政体系正在采取一种与他们的组织非常不同的策略。他们的组织想要更好的结果，然而这些行政体系希望更强的控制。这些体系赖以存在的基础假设是，遵循程序规则将会达到与市民们所希望的规范一致的行为，比如公平、公正、低开支以及以业绩为基础的决断。100年前的政府缺少的正是这些规则，由此导致的腐败激发了20世纪早期的进步主义运动。
　　我们现在可以宣布的好消息是，进步主义运动的确取得了胜利。这些体系确实发挥了它们的作用。与20世纪早期相比，政府内部的腐败已经减少了很多。坏消息是，我们仍然受到那些旧时代产生的体系的束缚。政府外部的变化要比政府内部的变化更快。尽管过去几十年里已经有了一些成功的改革，过多的行政体系仍然在束缚着政府雇员，无视后果、制造浪费。在这样一个财政危机常在的时代里，我们需要的体系是，不再束缚雇员，而是要论功行赏和提倡价值。
　　尽管现在已经有了很多的模式，但是对预算、财会、人事、采购和审计体系的改革仍然是有难度的。很少有政客理解这种改革；这种改革在政治上不吸引人；许多掌管这些体系的人将每一次改革都看做是对公平公正、低成本和业绩取向的决定等原则的攻击。这也是为什么任何一项改革措施都要首先明确承认这些原则的绝对价值。行政改革必须符合下列条件：
　　要包含的原则       要实现的目标
　　公平公正           及时
　　公平                       优质
　　高效：最低成本            高效：人民满意
　　以业绩为基础的决定        有效开支：物有所值
　　责任                 对绩效的影响
　　编制预算
　　在第一部分我们讨论了如何编制让公民们愿意支付的预算。但是订立预算只是事情的一半。在预算得以确立之后，它还必须经受管理，必须面对政府每天所要面对的所有千变万化的环境。然而，大多数预算办公室都把它们的管理者管得死死的，日程上排的都是些打电话的活。它们不允许把当年的剩余挪到次年，不允许将钱从一个账户转到另一个账户上，也不允许在未经特殊授权的情况下，改变职员与合同之间结合的状况。一些预算办公室甚至走得更远，它们要对每一项雇佣或开支决定进行审核和裁决。
　　预算机构将管理者们绑得紧紧的，它们所采用的主要工具，就是以开支为基础的支出项目（cost-based line item）。他们命令管理者们提供支出的细节，繁琐到折磨人的程度，然后利用这些细节来绑住管理者。正如“重塑政府”项目所报告的那样，十年前在一个军事部门，基层军官光修缮房屋就有26个账户！全国绩效评估委员会（National Performance Review）则举例阐述了这种做法所带来的浪费。它举了一个例子，一个基地的雪犁车损毁之后，它没有了相应的设备。预算上没有列支相应的支出项目去买一个新的，但却列支有钱去做维修。于是，管理者们利用这笔钱去租赁他们所需要的雪犁车。不可思议的是，租赁的年费用（10万美元）与买一个新车的费用是一样的。
　　这只是众多例子中的一个，说明预算系统实际上是如何鼓励公务员们去浪费的。最声名狼藉的例子，是许多文献中已经讨论过的每个财政年度末的疯狂开支（spending frenzy）。精明的管理者们会花掉每一分钱，从而确保明年他们至少可以得到同样多的钱。许多管理者其实知道怎么做可以省下5%到10%的钱，但是如果你不能用这笔钱来做你想做的事情，你又何苦去承受重建或裁员的压力呢？谁愿意把钱省下来，然后唯一的后果就是让这笔钱被拿走，最后再分给那些大手大脚的其他管理者呢？
　　你也许觉得，管理者们可以申请授权把钱从一个账户转到另一个账户。但是预算机构常常是这样回答这个问题的：“谢谢您的建议，但是，您不可以这么转移。既然您省了钱，我们在别的地方需要钱，所以我们会把它取走。谢谢。”一个聪明的管理者很少会两次犯同样的错误。
　　正如“重塑政府”所说的那样，老式的预算“让管理者们陷入昨日的重点之中，而昨日的重点很快就会成为明日的浪费。”那种为了防止不良管理而实行苛刻的财政管制的做法，已经使得优秀的管理不再可能。
　　当然，每一个组织都有例外。在面对危机时，几乎所有的政府都能打破规则，找到它们所需要的灵活策略，然后把事情搞定。在面对紧急情况时，每一个来自第一线的人都可以到预算机构申请经费，只要他能清楚地说明任务、预期的后果和来自上级的授权。这也是为什么在洪水、飓风、雪灾以及地震之后，我们会发现例外情况的原因。但是，今天政府的财政状况是一场全国性的紧急状况。我们需要把我们在面读灾害时所采取的例外做法化为每天的日常规则。
　　要想做到这一点，政府就需要采纳我们在第三章中曾简要描述过的“面向后果的预算制定”（Budgeting for Outcomes）。于是，他们需要对预算规则做出一些基本的改变。所有（下面要罗列的）这些改变在过去的十年里已经被广泛采用，并获得了巨大的成功。
　　提供现实的节约刺激。让那些省下钱来的机构保留一部分或者全部节约下来的经费，用于员工的盈余分享或用于改善其绩效的投资。比方说，华盛顿州就在1997年创立了一个节约刺激方案。政府机构可以保留它们一般性节约经费的一半--这些经费不得与津贴或者其他规定好了的开支有关。这些省下的钱（份额要大得多）被用于改善中小学教育（K-12 education）的教学建设和技术，以及在高等教育中发放给杰出教授、研究生奖学金和用于奖励大学教师员工。这些机构可以将结余中它们可以支配的部分投资到之前的项目中，用来改善相关的服务。比方说，在2003年，大多数结余都被投资到了培训、科技和工作流程的改善上。自1997年以来，相关机构已经累计节约了3100万美元，并为教育提供了另外2.27亿美元的资金。在这项方案实施的头几年里，节约下来的钱更多--毫无疑问，这是因为管理者们对激励方案做出了回应，快速地将运营中明显冗余的部分节约了下来。
　　英国、加拿大、澳大利亚、瑞典和许多美国州政府也允许政府机构分享它们的结余。不过，如果你要这么做，就请注意，不要给这些机构设立太多的规定和障碍。因为管理者会回之以不屑，将共享的结余看做不过是另一种他们最终会吃亏的官僚游戏而已。要想实施结余工作，有五个重要的方面需要注意：
　　1. 要想证明自己有资质参与这项方案，相关部门就必须证明自己的绩效没有滑坡。（你不想让它们通过裁减掉有价值的服务来节约经费。）
　　2. 确保这些机构可以自己保留的经费达到一定数额。我们推荐50%。
　　3. 只能将结余用于收益分享红利，以及不会增加该机构长远运营成本的投资上。
　　4. 要求这些投资通过某种方式与改善绩效联系在一起，比如加强服务、削减开支、提高员工技能或士气等等。否则，这个方案有可能因为遭到那些认为每一项政府开支都是浪费的批评者的抨击而变得脆弱。
　　5. 对这些结余进行保护，避免以预算平衡为理由进行回溯性查抄（retroactive raids）。如果预算机构对可以分享的节约穷追不舍，管理者们就可能得出结论说，这种激励不过是一种虚假的承诺，很快，就不会再有人省钱了。
　　作为对不停变化的环境的反应，应给予相关机构以灵活性，允许它们在不同的预算项目之间重新分配资金。解决预算僵化所带来的问题的最好方案，就是给予管理者们“整笔运营预算”（lump-sum operating budgets），而不要对开支明细进行限制，允许他们把经费用于自己觉得合适的地方。英国、澳大利亚和新西兰都已经采取了这一做法，因为他们已经创立了一种让管理者对机构绩效负责的体系。他们现在关心的是如何控制结果，而不是控制这些机构如何花每一分钱。次优的解决方案是，赋予管理者们在开支项目和账户之间自由转账的权力。
　　创建一个创新基金。各机构可以利用创新基金这笔钱来进行投资，用于改善服务、降低成本或者同时追求这两个目标，就像我们在第11章里所描述过的爱荷华州转型奖助基金一样。这一工具也应用得非常广泛。空军作战司令部成功管理着一个1000万美元的基金。弗吉尼亚州的汉普顿市将年度分享结余中的10%投入到它的创新基金中。当每一笔投资于特定的回报--不管是否是财政回报--联系在一起的时候，这些基金最有有效，这样的话，这笔基金就可以得到补充，或者换来政府服务质量的改善。
　　……

致谢
前言
导论
第一章 明智预算：最重要的五项决策
一、寻找突破口
二、设定政府价格
三、制定政府优先事项：购买公民重视的成果
第二章 明智分蛋糕：审查、整合、规模适度化
四、战略审查
五、整合
六、规模适当化：适当的工作、适当的方式、适当的员工
第三章 明智花钱：购买价值、压缩成本
七、购买服务需要竞争
八、奖励优秀绩效而不是良好意愿
九、明智的客户服务：让客户掌握方向盘
十、驱除不信任
第四章 明智管理：以内部改革促进外部绩效
十一、灵活地承担责任
十二、让行政系统结盟而不是结仇
十三、明智的工作流程：来自产业界的工具
第五章 明智领导：以激进中间派的姿态管理变革
十四、应对变革的领导力
十五、政治：真相、谎言和争取公共支持
译后记