第一章 美国宪法与对外政策
在美国政治制度中，政府处理对外关系和国内事务的方式和职能有着重要的区别，但是，美国政府对外与国内政策制定实施的权力，均源自美国宪法。美国宪法确立了美国政府的框架，奠定了美国政治制度的基础。因此，要了解美国的对外政策，必须了解美国宪法。
第一节 美国宪法与美国政治制度
美国宪法是人类社会的第一部成文宪法，迄今已有200多年的历史。美国宪法是美国历史上最重要的法律文件，集中体现了美国人的民族特性和政治智慧。1776年7月4日美利坚合众国十三州在大陆会议宣布的《独立宣言》继承和发展了天赋人权和社会契约理论，阐述了殖民地人民争取独立的理论根据。而1787年费城制宪会议通过的《美利坚合众国宪法》则建构了美国政治生活的基本大法和基本制度，确立了美国政府的基本框架与美国政治制度的基本原则。
一、美国宪法规定的政治制度原则
美国宪法的形成主要源自三方面的力量：英国的政治传统、欧洲启蒙思想和美国独立前后的独特经验。作为美国的最高法律，美国宪法反映了启蒙时代欧洲思想家的治国理论，体现了美国政治制度的基本原则，即天赋人权、人民主权和限权政府、法治而非人治、代议制、分权制衡、联邦制、文官控制军队。
天赋人权与社会契约论是美国宪法的重要理论基础之一。美国宪法是在长期实践英国法律的基础上产生的，英国采取不成文法，而美国的一切法律都是成文法。宪法是社会的全体成员协商达成的契约，为的是“建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福”。在宪法中，人民只是将自己的一部分天赋人权交给政府，使之具有必要的权威，而仍然保持了自己的其他权力。托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）这位开国元勋在《独立宣言》中已经将天赋人权视为“不言而喻”的真理，“人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才建立政府。而政府的正当权力，则获致于被治者的同意”。尽管如此，在美国宪法被批准后不久，国会通过的十条修正案，即《权利法案》，详细列举了政府不得侵犯的人民权利。这种在成文宪法中对人民权力予以明确法律保障的做法，后来为世界上众多国家所效仿，被誉为“是美国人的创举，是对政治学和宪法学的重要贡献”。
美国宪法的另一个重要理论基础是人民主权论。1781年通过的邦联条例只是州政府之间的契约，而宪法直接以人民为基础。美国宪法的序言就表述了人民主权论：“我们，美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”宪法的第一句话就是“我们，美利坚合众国的人民”，再不是以各州的名义。政府的权力来自人民，目的在于保护人民的生命、自由、财产和追求幸福的权利。与人民主权原则紧密相连的是“限权政府”的原则。在建立政府，尤其是强大的政府时，既要授予政府权力，又必须对权力加以限制。政府的权力不是绝对的，它只能行使人民通过宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它行使的权力。美国宪法第一条第八款列举了联邦政府可以行使的权力，在其他条款中规定了禁止联邦政府行使的权力。《权利法案》列举了政府不得侵犯的人民权利，这些都是限权政府原则的具体体现。
法治（the rule of law）是美国宪法所体现的另一重要原则。法律权威尤其是宪法至上性原则是法治国家宪法的必备条款，如美国宪法第六条规定：“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律，以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约，皆为全国之最高法律。”美国法治原则的关键在于政府应当根据法律来运作，无论是公民还是政府官员都服从于法律，立法权力亦受到宪法的限制。美国独立战争时期著名的政治活动家、政治思想家托马斯·潘恩（Thomas Paine）曾指出：“宪法不仅是一种名义上的东西，而且是实际上的东西。……宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的决议，而是其政府的人民的决议……它包括政府据以建立的原则、政府组织的方式、政府具有的权力、选举的方式、议会的任期、政府行政部门所具有的权力……因此，宪法对政府的关系犹如政府后来所制定的各种法律对法院的关系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按照已制定的法律办事；政府也以同样的方式受宪法的约束。”由此可以看出，“宪法至上”成为美国建设法治国家的核心理念。作为世界上第一部成文宪法，美国宪法已经成为美国民主、自由与法治事业的根基。美国宪法框架下的法治约束了政府的任意权力，提升了政府决策的理性。分权制衡、宪法所保护的言论自由、高级法理念等等，都有利于防止公共决策被冲动、情感、局部利益和短期不理性所左右，法治的初衷通过宪法得到了集中体现。
在国体问题上，美国制宪者们并无太大的分歧，共和制是他们唯一认真考虑过的政治制度。他们既反对君主专制，又反对多数专制，因而决定不采用直接民主，即人民不直接治理政府，而选择了由人民直接或问接地选出代表来制定和执行法律，这就是代议制政府，或代议制民主。在这样的宪政民主政体中，民主是原则，也是程序。在制宪者看来，代议制政府是最好的选择。一方面，它体现了人民主权的原则，使人民通过选举对政府实行控制，因为定期选举既使民选官员及议员受到选民的监督，又使政府和当政者通过依靠选民和对选民负责获得执政的合法性。另一方面，通过间接民主的方式，它可以防止“暴民专政”和“民主过分”。
权力分立和制约平衡是美国政治制度的又一个重大原则，美国政府的基本框架就是依据这一原则确立的。制宪者根据建国后各州已经实行三权分立的实践，将中央政府的权力分为立法、行政和司法三大部门，并规定立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于各级联邦法院，明确地把三权分别授予三个彼此独立而平等的部门。宪法第一条第一款明确规定立法权归国会，国会由参议院和众议院组成。第八款逐项规定了国会具有的权力，主要是设立机构、组织政府、制定法律、管理财务以及宣战的权力。第九款规定了国会所不具有的权力，也就是被明确禁止的权力，如不得中止人身保护的特权、不得通过公民权利剥夺法案、不得授予任何贵族爵位等。宪法第二条规定行政权归总统。美国实行典型的总统制，总统握有实权，有“民选的国王”之称。由于邦联国会的教训，制宪者们深感必须大权集中，有一位能令行禁止的行政首脑。总统的权力大致如下：执行法律、建议立法、否决国会的立法、处理外交、提名司法和行政官员以及统率军队等。在非常情况下，总统有权召集两院或任何一院开会。总统虽然对国会立法具有否决权，但对宪法修正案却不具有否决权。宪法第三条规定司法权属于最高法院和国会随时规定和设立的下级法院。司法权的适用范围包括宪法本身和其他合众国的法律、条约、涉外案件以及以合众国为一方的诉讼和州际诉讼等。联邦法官由总统任命，参议院确认，法官一旦任职，只要行为端正，便可任职终身。
美国宪法对政府三大部门间的制衡作出了详尽的规定。在总统和国会之间，总统有权否决国会的立法，但是国会两院又能以2/3多数否定总统的否决。总统有权提名联邦法官和部长候选人以及缔结条约，但是都必须经过参议院的批准。国会可以通过弹劾将总统或法官免职，但必须达到2/3多数。若总统受审．必须由最高法院首席法官主持审判。而且，构成国会本身的两院之间也彼此制衡。参议院和众议院互有否决权，即任何立法必须由两院同时多数通过。一切征税案都由众议院提出，但法官和官员的任命都由参议院批准。司法和其他两部门之间同样构成制衡。总统任命最高法院法官，但其上任后只要忠于职守，便可终身任职，这就保证他们不再受到任何权力或私利的牵制，以便作出公正的判决。最高法院有权对包括宪法在内的一切法律作出解释，从而导致了司法复审权的确立。法院有权宣布国会通过、总统签署的法律为违宪而非法，总统和国会都必须服从法院的判决。但是最高法院无权否定宪法修正案，国会若要否定最高法院对于某项法律的违宪判决，可以通过宪法修正案，这样便与法院无关。同时，国会有权对玩忽职守或犯罪的法官提出弹劾。
美国制宪者在宪法中根据三权分立和相互制衡原则所精心设计的一整套具体措施，不仅发展了由洛克、孟德斯鸠等奠定的欧洲启蒙时代最先进的政治思想，而且把它们制度化、法律化，将其付诸实施，这是他们对政治学和政治制度的重要贡献。
联邦主义是美国宪法的另一基本原则。在美利坚合众国建国初期的1776-1787年，美国为邦联制国家，就中央和地方的权力划分来看，中央权力较弱，主要的权力分散在各州。政治的不统一，财政的混乱，经济的凋敝最终引发了社会的动荡和民众的不满。严酷的现实迫使美国放弃邦联制，而走向中央权力比较集中的联邦制。1787年制定的《美利坚合众国宪法》改国家结构形式为联邦制，在建立统一的联邦政权的基础上，各州仍保有相当广泛的自主权。宪法中关于联邦与各州的关系规定了三条基本原则：其一，宪法第十六条规定，宪法、依照宪法所制定的联邦法律以及在联邦权力下已缔结和将要缔结的条约，均应成为全国的最高法律，即使与任何州的宪法和法律相抵触，各州法官仍应遵守；其二，宪法第一条第八款明确列举了联邦国会拥有军事、外交事务、财政、州际贸易等方面的立法权和宣战权；其三，宪法第十条修正案规定宪法未授予合众国亦未禁止各州行使的各项权力，分别由各州和人民予以保留。根据上述原则，在合众国范围内联邦政府的权力是最高的，但它也不能防范和限制各州权力的行使。各州在其范围内享有充分的管理权，州政府是由各州的选民选举产生的，联邦政府无权干预州政府的事务，在不违反联邦宪法、法律和条约的前提下，各州政府有完整运转的自由，行使其保留权力。两套平行的政府分别选举产生，在美国政治制度中，联邦和州之间构成了又一种制衡，有利于中央与地方权力的平衡，因此，美国人把联邦制当作他们永不过时的骄傲，称联邦制是“美国对宪治（constitutional government）作出的新的、创造性的贡献”。
美国制宪者认为，必须把军队置于文职机关和文职人员的控制之下，即文官控制军队的原则。在美国开国元勋们看来，庞大的军队同暴政是分不开的，要防止暴政，军人就不得干预政治。宪法规定，国会有权制定有关管理和控制陆海军队的各种条例，制定民兵组织、装备、训练和管理的办法。军队和民兵的职能是执行联邦法律，镇压叛乱和击退侵略。美国总统为合众国的陆海军总司令，又是民兵奉召为合众国执行任务时的统帅。美国宪法的这些规定体现了文官控制军队的原则。军队被置于国会和总统的直接控制下，只有执行联邦政府法律的责任而无权干预政治，更不能非法地用于派系之争。美国自建国以来，之所以从未发生军事政变，除其他因素外，文职控制军队原则的牢固树立，是一个重要的原因。文官控制军队，已成为美国的传统。
二、美国宪法的局限性与活力
1787年的美国宪法及其所确立的美国政治制度并非完美无缺。基于其所产生的时代背景与现实需求，美国宪法存在着诸多不足，为日后美国政治及社会发展留下了隐患。随着历史的发展，美国宪法的许多内容在美国政治生活中不断受到挑战。然而，作为人类的第一部成文宪法，美国宪法为适应国家不断变化的需求，尽管在保持基本原则的前提下作出了一系列修改，但却表现出一种“超稳定性”，具有极强的活力，被誉为“一部活着的宪法”。
我们首先要认识到，当初美国的开国元勋们制宪的目的并不是要创造一个尽善尽美、正义民主的政治体制，而是为了能够及时挽救正在走向失败边缘的邦联。邦联时期的美国，州政府各自为政，邦联政府没有被赋予相应的权力，无力应对美国这个新生的国家所面临的内政问题和外来威胁，因此，“为了保护已有的利益，各州的代表（和他们所代表的利益集团）必须建立一种高于自己利益的公共利益和一个高于各自权威的公共权威来贯彻公共利益”，建立一个强有力的中央政府，补救邦联政府的弱点。而且，由于制宪者所代表的利益（或利益集团）是多元的，“产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物”。因此，“美国宪法并不是一个完美无缺的政治体制设计”。“制宪者们（包括后来反对和支持宪法的人们）当时并不着意建立一个现代意义的民主政体。……联邦党人和反联邦党人都不是现代意义上的民主派，两者都没有、也拒绝考虑全面地给予所有的美国人平等的政治和经济权利。制定宪法者中的大部分人是美国社会的精英分子，也是大地产所有者，他们深知政治权利的不平等是基于经济地位、知识占有和社会影响的不平等。”
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