张国庆，男，1956年10月生，湖南长沙人，北京大学政府管理学院教授、博士生导师。研究学科领域：行政学基本理论与方法、公共政策分析、当代中国政府改革与管理等；教学：先后开设当代中国政府管理、行政管理学、组织与管理、公共政策分析、行政领导、公共关系学等方面的博士生、硕士生、本科生课程； 著述：《行政管理学概论》（主编）、《现代公共政策导论》、《当代中国行政管理体制改革论》（主编）、《行政管理中的组织、人事与决策》等，在《北京大学学报》、《复旦大学学报》、《中山大学学报》、《中国人民大学学报》、《南京大学学报》、《政治学研究》、《光明日报》等报刊发表学术论文数十篇；学术交流：先后在美国、韩国、中国香港等地的有关大学作学术访问；科研：先后承担多项国家、部委、地方政府、企业有关研究项目。

　　公共政策是一门发展中的学科，其详细的学科内容迄今也难以作出明晰的划分。这也是本书为什么要定名“导论”的主要原因。从根本上说，公共政策研究的发展性源自政府公共政策的不断更新，而政府公共政策的不断更新则源自当代社会的发展进步。但这并不妨碍我们讨论公共政策的主体理论和主要方法。本书在框架和内容设定方面有三个方面的考虑：
　　首先，本书试图描述作为学科的“公共政策”所具有的基本的学科内容。这一部分意在为初步学习公共政策的学生提供较为系统的理论知识。为此，本书按照公共政策的学科体例分三个部分讨论了公共政策的基本范畴及其连带的若干主要的实践问题（概述）、公共政策的制定和执行过程（制定和执行公共政策）、公共政策的主要分析方法以及作为学科的公共政策所面临的宏观理论与实践问题（方法论）。在第三部分中，鉴于作为方法论的公共政策包含有丰富的数量化的分析方法，本书适量地引入了一部分。
　　其次，本书试图讨论公共政策发展过程中的主要的学术争论及其某些困惑点，并尽可能丰富地引证相关资料，同时提出自己的观点。本书意在为初步学习公共政策的学生们提供较为系统的理论知识的同时，亦为专业研究提供一个“平台”，希望借此能为国内的研究者提供一个了解作为学科的公共政策在过去所研究主要问题的快捷途径，同时了解公共政策现在所面临的问题和未来的主要任务。
　　第三，本书试图结合我国制定和执行公共政策实践中的某些现象，阐释公共政策的一些原理、原则和方法。

　　前言
　　1991年2月至1992年2月我作为北京大学校际交流访问学者访问了美国得克萨斯农工大学（TexasA＆Munivermty）文学院政治学系。该系当时的系主任布莱恩·琼斯（Bryan D．Jones）在向我介绍有关情况时提到，公共政策是政府的主要行为方式，因此现在是、以后仍将是研究政府和公共行政现象的主要领域之一。这引起了我的专业兴趣。此前虽然知道有“公共政策”这样一门发展中的学科，但却不甚了解其基本理念、系统理论、主要研究方法以及学术争论，亦不甚了解其在政策实践中的功用以及存在的问题。
　　我的研究兴趣基于这样一种认识：考虑到我国的发展道路和我国政府在我国经济发展和广泛社会生活中的独特的地位和作用，我们似有更多的理由研究政府的公共政策。不仅如此，与我国具有较强可比性的“东亚经济模式”的诸国和地区的实践一再表明，坚定的现代化领导集团及其领导下的强大且具卓越公共政策能力的政府，是后发展国家在激烈竞争的国际环境条件下快速实现经济现代化的主要动力源之一，并且卓越的政府、市场经济体制和现代科学理性、被市场经济激活进而得以转化和更新的传统儒家文化三大要件及其有机的结合，或许是东亚国家和地区惟一可以选择的正确的发展模式。
　　今天看来，如果进一步深入考察东、西方“两型经济现代化”诸国和地区的实践，人们不难发现，即使是“盎格鲁撒克逊模式”或“莱茵模式”的诸国，由于政府作为国家公共权力主体具有惟一性和权威性，因此，尽管这些国家政府的公共政策方式各异，但政府通过制定和执行广泛的公共政策，在国家经济发展尤其在社会均衡发展中发挥着极为重要的、不可替代的作用却是不争的事实。自以凯恩斯主义为理论基础的、以国家干预为主要内容的罗斯福“新政”于本世纪40年代成功地挽救了濒于崩溃的资本主义世界之后，人们在理论和实践上逐步认同了这样一点：尽管不同的国家和地区在发展水平、文化传统、基本价值观念等方面存在着明显的差异，相应选择7不同的发展模式或发展道路，政府的地位和作用亦相应存在相当大的不同，但政府的宏观公共政策能力事实上是决定一国经济发展、社会稳定的决定性因素之一。“东亚经济奇迹”进一步经验性地证明了这一点。不仅如此，在当今世界经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共政策能力正在变得愈来愈重要，表现在：无论选择了何种发展模式或社会制度的国家，都会要求政府在创造良好的投资条件方面发挥主要的作用，都会要求政府在加强和扩大国际贸易方面发挥积极的作用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持甚至主导性作用等等。但本国政府是否能
　　够及时、有力、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看毫无疑问是“因国而异”的。正因为如此，有关政府公共行政政策能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会普遍关注的焦点问题之一，亦成为7现代政治学、经济学、社会学、公共行政学等许多学科共同关注的焦点问题之一，并因此形成了以公共政策为研究对象的专门的知识、理论和方法——政策科学。
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　　政治公正标准。现代民主政治的几乎一切基本原则直接构成了现代公共政策政治公正价值标准的基础。例如，选举权一律的原则、法律面前一律平等的原则、机会均等的原则等。在这些原则的基础上，公共政策过程中的政治公正原则主要集中在两点上：第一，公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权，与此相联系，除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公众的利益。但在实际上，公众常常被愚弄。例如，1986年美国被揭发的“伊朗门事件”，美国公众从一开始就被欺骗。第二，公共政策必须符合利益普惠的原则。利益普惠主要是指，公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此，每一个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。当然，一项公共政策，尤其是方面性的公共政策可能并不能同时满足全体公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必须符合某种公众认可且为法律确认的规则。否则，政治公正标准是难以保证的。
　　经济效益标准。经济效益标准是任何政策都必须严肃考虑的问题。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱，从政治权力的来源上说，都是委托人的钱。因此不允许浪费哪怕是一分一厘。但在实际上，不按经济规律办事，浪费国库资金的情况在许多国家屡见不鲜。例如，从1958年至1987年历经三届政府的法国“巴黎拉维埃特区”建设丑闻，显而易见地违背了公共政策的经济效益标准。㈠造成违背经济效益标准的动机或原因是多方面的、复杂的，其中既有可能是动机不纯，譬如，利用公共权力换取金钱，进行“权钱交易”，也有可能是政策者无知、无能或盲动，例如我国1958年“大跃进”中的土法炼钢。这从一个侧面提醒人们，强调和坚持公共政策的基本价值标准在现实公共政策中多么重要，多么需要持续不断地作出努力。一般而论，最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。
　　社会可行标准。社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地加以推行。具体说来，社会可行标准包括两层意思：第一，既定的政策至少不会遭到社会的普遍的或一部分人的强烈的抵制，最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。这说明本政策有着良好的国民基础。如果不仅不能得到社会公众的响应，反而为社会公众所反对，那么该项政策就没有社会可行性，迟早是要改变的。第二，既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于国民、造福于社会、造福于人类。例如，允许自由堕胎的政策，一般说来有利于保护妇女权益，并因此可以避免某些不必要的社会问题，因而基本上属于文明和进步的政策。值得注意的是，有些政府政策在一定的阶段或时期在直观上是可行的，但有可能是强权的结果，也有可能是愚昧的结果，而不是理性选择的结果。这种情形通常不属于我们所说社会可行标准的讨论范畴。
　　实践检验标准。公共政策由其功用和目的决定，必须十分重视在政策实践中的有效性。不能发挥实际效应的公共政策其实严格说不能称之为公共政策．不能充分发挥实际效应的公共政策不是高品质的公共政策，产生严重消极影响的公共政策是不好的公共政策。那么·究竟是有效还是无效．有效或无效到什么程度，是积极效果还是消极效果，以及与政策效果直接相联的理论、知识、经验、超理性感觉、分析模型、分析技术等等政策因素的正确与否．最终都必须在政策实践中才能得到检验。一般而论．符合社会公平或主持社会公正或维护社会公理的政策是好的政策．低投入高产出的政策是好的政策，得到社会酱遍支持的政策是好的政策，没有直接或间接社会不良后果的政策是好的政策。当然，在具体的公共政策的评价中，不同的主体可能会由于立场、观点等的不同而产生歧 (3)他的价值偏好会随着时空转移；
　　(4)面对同样的选择他会作出同样的决定。
　　自19世纪以来，。理性主义。作为一种价值观念、一种思维方式，一种方法论逐渐盛行于世。在这里，。理性主义是指用理性方法去解释宇宙问的现象，用理性去分折各种问题，和用理性方法去管制个人和社会的生活的各种活动”。工业化大生产构成了理性主义直接的物质基础和现实基础。这是因为，工业化大生产既具有典型的技术特征，又具有明显的资本特征，前者在客观上要求生产的准确性和精度，后者尉在主观上要求成本的最低化和利润的最大化，而这两个方面为了实现既定的目的都会要求决策和管理的理性化。这种主观与客观相一致的诉求扩大到国家和社会公共生活领域里，就会要求政府公共政策的理性化和政府公共行政管理
　　的理性化。
　　第二次世界大战以后，随着大量的相互关联、相互制约的公共政策问题的出现及其日趋复杂化、尖锐化、广泛化、动态化，政府的经济政策、社会政策、外交政策等公共政策再度成为了实际政治的中心问题；相应地，有关公共政策的质量开始引起社会的普遍关注并逐步发展成为了一种专门的学科即公共政策分析。从那时以来，用理性的观点和方法建立最佳的政策分析模型并以此为基础推导政策决定逐渐成为了一种基本的价值观念，继而在广泛的公共政策领域里发展演变成为了理性主义(理性化)的公共政策分析。理性决策”近乎为。科学决策”的同义语。
　　二、理性在公共政策中的应用
　　现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。 就其理论渊源而言，现代公共政策分析中的理性主义倾向与现代公共行政学的兴起与发展有着密切的联系。1887年，伍德罗．威尔逊(Woodrow Wilson)在标志着现代行政学发端的《关于行政之研究》一文中，提出了政治制度决策、行政制度执行的观；之后，F·J·占德诺(Frank J．Goodnow)又提出了政治与行政“两分法”的观点。”他们都认为，由于公共行政(人员)只在执行由政治(人员)所决定的政策，因此，他们完全可以在价值中立的基础上，客观地运用科学的方法即理性的方法有效率地执行政治决定。至于政治决定，由于涉及到复杂的人与人之间的关系以及其它的变数，因而小适宜作科学的探讨。同一时期马克斯·韦伯提出的理想的“官僚制科层组织理论。和这一时期妖起的“科学管理运动”，从理论和实践两个方面为上述理论提供了支持。
　　但是，在两次世界大战之间．一部分政治学者受到科学管理实践效用的鼓舞，歼始埘政治现象进行较为细化的分类研究.并主张应用经济学、统计学、数理逻辑等方法对政治现象进行验证性的或实证性的研究·试图将政治决策和社会管理亦建立理性的基础之上。在政治领域里·理性的基本概念被定义为通过理性的千为选择以实现既定的政治目的，或者扦通过理的政治行为以实现既定的社会目的。
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上篇  现代公共政策概论
第一章  现代公共政策的缘起与发展
第一节  现代公共政策界说
第二节  现代公共政策的特征
第三节  公共政策的学科意义
第二章  现代公共政策的主要研究范畴
第一节  公共政策的类别
第二节  公共政策的逻辑过程
第三节  公共政策的主要研究范围
第三章  现代公共政策与环境
第一节  公共政策的主体
第二节  公共政策的环境
第三节  公共政策与公众利益
第四章  现代公共政策研究中的若干基本范畴
第一节  价值标准
第二节  理性分析
第三节  公共政策分析中的若干基本关系
第五章  现代公共政策质量与现代政府公共行政能力
第一节  现代政府公共行政能力问题的缘起
第二节  现代政府宏观公共行政能力的内涵
第三节  现代政府宏观公共行政能力的构成
中篇  制定和执行公共政策
第六章  现代公共政策问题的形成
第一节  公共政策问题的认定
第二节  公共政策问题的议程
第三节  公共政策决定
第七章  现代公共政策规划
第一节  政策规划理论
第二节  政策规划的法定主体
第三节  政策规划的局限性与误区
第八章  现代公共政策执行
第一节  政策执行问题的由来
第二节  政策执行模型
第三节  影响政策执行的主要因素
第九章  现代公共政策评估
第一节  现代政策评估及其理论发展
第二节  政策评估的标准与问题
第三节  政策评估的发展
下篇  现代公共政策分析的方法论
第十章  现代公共政策的方法论基础
第十一章  现代公共政策分析的理论模型
第十二章  现代公共政策的定性分析方法
第十三章  现代公共政策的定量分析方法
第十四章  当代公共政策的困境与发展
主要参考书目