从第一章到第六章，有一个贯穿始终的主线，即伦理价值与行政责任之间的互动关系。第一章介绍公共行政伦理学产生的背景与过程，梳理出事实与价值、管理与伦理之间的分离与合聚的轨迹，呈现出行政伦理原生于行政管理实践的过程。第二章与第三章展现行政伦理的核心要素，即行政伦理导向。第二章论述目的行政伦理导向，以便了解伦理价值是如何体现在行政活动中的，效率导向如何指导并评价行政决策与行政行为，从一个侧面揭示行政责任的伦理根源。第三章论述义务的行政伦理导向，了解公正的价值目标如何影响行政活动，并决定行政人员的基本责任。第四章从行政人员履行责任的实践着手，考察一旦行政人员违背公众信誉，出现腐败，对实现行政责任会产生怎样的负面影响，进而探讨如何通过有效的制度监督，确保基本伦理价值的实现。第五章从行政组织内部，探讨个体行政人员对违背责任的腐败现象能够做什么，进而论证，高度的道德责任与个体道德的关系，论证个人行政责任的来源，个体道德与实现行政责任的关系，以及提高个体道德能力对实现行政责任的影响。

    也有人认为，早在威尔逊之前就有人开始思考行政伦理问题。范·利珀提出，伊顿早在1880年就开始对英国市政服务进行研究，他认为这一研究就是公共行政伦理学的起点。伊顿的研究中有一个鲜明的特点，即把市政服务改革作为一项基本的伦理活动。他认为“长期以来人们致力于形成某种公共权威，并为此做了大量的工作”，正是这种“制造”公共权威的行为，败坏和麻木了英国人对道德伦理的知觉能力，从而使伦理改革变得十分艰难；美国的情形也很相似，美国政府将征集的税款仅仅用于政府机关，而这种政府机关却已经成为服务于某些党派的机器，但人们不觉得这样做是不道德的。重要的是，伊顿看到了“由一个腐败而专断的皇帝”委任政府机构成员，变成了按品德与能力委派政府机构成员，这样的转变正朝着公正和自由迈进。在这种改变中，人们的观念开始转变，至少他们不再把市政服务看成仅仅从事一些公共事业的活动，而且也是“考验和表达国家政治的正义与道德风气”的途径。
    伊顿的思考是伦理视角的。他强调一个国家的道德感与道德风气的重要性，把正义与自由作为政府行为的决定性原则，这与威尔逊的观点截然不同。威尔逊在1887年的文章中强调的主要是“效率”，他把政府管理仅仅作为商业化的运作，伊顿更关注的是公共行政活动的公正性。其相同之处在于，他们都努力探讨完善公共行政管理的途径，都涉及到选举产生公共行政官员的某些程序的改革，即以个人的工作业绩为标准，而不是以某一政治长官的意志为标准，通过提高绩效而不是凭借政治偏好来提高公共服务的质量。他们的研究从不同角度提出了公共行政管理中的两个重要问题：效率与公正。这是早期对公共行政的伦理思考，这种思考基于实践的需要，源自对实际管理问题的关心，或者可以说，他们对行政伦理的关心，不是出于自身的理论兴趣，也未必是为了建立一门独立的伦理学科，而是“问题导向”的现实关怀。严格地说，他们是在还没有自觉意识到行政伦理理论建构的情况下，开始思考伦理问题的，目的是为了提高政府“效率”，确保政府行为的“公正性和自由性”。从主观上讲，他们的努力只是表达了这样的意向：如果通过建立一个以道德价值为基础的市政体系，能够达到政府行为的公正性，并能建立更有效的政府，那么，应该把研究的重心转向如何达到这些目的之途径上，而不是研究公共行政伦理的规范内容，也不应该关注公共行政人员的伦理培训。在这一点上，两人的立场是一致的。据此可以说，对政府行为效率与公正的关注，虽然已经涉及到行政伦理的两个核心问题，但还远不能说，这是自觉关注行政伦理规范建设。不过，他们的努力为公共行政管理与伦理学的结合奠定了良好的基础。
    其二，意识到“责任”的重要性。
    将“责任”概念引入公共管理是行政与伦理的早期结合中不可忽视的重要环节。政府应该做什么？政府行政人员的职责是什么？古德诺在威尔逊观点的基础上，对行政人员个体行为责任作出更具体的规定。他在1900年出版的《政治和行政：对政府的研究》一书中，全面、系统地论述了政治与行政两分法理论，认为传统“三权分立”学说不符合美国民主政府的实际需要，民主国家的主要职能只有“政治”与“行政”两种，“司法”只是行政的一小部分。所谓政治，就是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它是由议会掌握的权力，负责制订法律和政策以表达国家意志。所谓行政，就是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。
    它是由行政部门掌握的权力，负责执行法律和政策。这样，古德诺否定了立法、司法、行政的三分法，代之以政治与行政的两分法。在这个基础上，不仅进一步明确政府的职能与职责是什么，而且为公共行政学确定了基本主题。他提出，政治问题是政治学的任务，行政学不研究政治问题，也不研究民主或民主程序的标准，行政学研究政府的行政效率、行政方法和技术标准。
    有的学者指责他的“两分法”忽视政治与行政的内在联系，过分偏重行政的技术属性，忽视行政在国家政治生活中特有的重要地位，具有片面性。他明确主张，公共行政官员仅仅负责执行政治决策，由人民选举产生的政治官员则负责政治的决策，而没有意识到，现代国家中的行政人员会不可避免地拥有自由裁量权，行政人员具有自主处理公共事务的权力，随之会扮演决策者的角色。他的注意力仅仅在于如何限制个体的行政行为，使政府管理活动更加具有责任感。为了提高行政效率，需要将政党因素和政治权宜等政治要素排斥在行政学之外，把政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立，以此明确行政人员的职责。
    古德诺对政府职能与行政人员职责的区分，有助于行政学进一步从政治学中独立出来，清晰界定政府职能与行政人员的责任。他把研究重点放在政府体系和有效的行政管理上，本身也为公共行政学的形成起了关键的作用。尤其重要的是，他在书中着力阐述了行政“责任”概念。与威尔逊和伊顿一样，古德诺提出“责任”概念，其目的也不在于为伦理学提供某种资源，他甚至没有直接论述行政伦理学的问题。在他的书中，没有出现诸如“伦理”、“道德”、“公众利益”或者“公共利益”等概念，但他论述了“责任”以及行政人员的责任行为就是执行政治的决策。据此，有的西方学者甚至认为，他的这本书就是关于行政伦理学的。不管这一论断能否成立，他对行政责任的关注，不仅使他成为行政学的重要奠基人之一，也使他成为行政伦理学发展进程中不可忽视的重要人物。
    其三，平等标准的引入。
    平等标准引入公共行政管理，为行政伦理学的产生增添了重要的价值规范，也揭示了行政与伦理、管理与价值之间存在的某种“共通性”。魏洛比为此作出了重要贡献。与同时期其他行政学家一样，魏洛比重视政府管理的效率。他在《公共行政学原理》一书中，不仅论述了政府行政效率的重要性，而且论证了如何通过科学管理手段，达到政府的有效管理。在他的理论体系中，市政服务的评价体系实际上是一种道德结构，这种道德结构要求政府行为在提高效率的同时，对市民倾注更多的道德关怀，这导致公共行政管理日益依赖伦理的评价。在他看来，伦理学与公共行政管理并不是毫不相干的，它与个人的职业技能不同，而是要求主体的道德知识与道德分析技能相结合，用以行政管理的实践评价。伦理学从属于组织与人事理论。是以某些科学为基础的设计、程序与规则，因而伦理活动既与行政活动有明显的区别，又与行政活动存在着密切的联系。
    ……

第一章  背景与起源
一、两个领域的分离
二、行政与伦理的早期结合
三、理论预设
四、一个新型伦理学科的独立登场

第二章  目的论与效率导向
一、快乐：量的还是质的?
二、好政府的伦理标准
三、效果：评价行为的依据
四、效果的计算与预测
五、预测效果的困难
六、从效果到效率

第三章  义务论与公正导向
一、人的道德能力有多大?
二、从“单规理论”到“多规理论”
三、选择政府行为的伦理原则
四、正义原则的运用
五、公正：行政行为的伦理目标
六、正当与善的融合

第四章  腐败与监督
一、界定与态度
二、腐败的结构性根源
三、腐败的控制
四、反思现实的权力监督体系

第五章  忠诚与检举
一、服从与忠诚
二、忠于上级，抑或忠于宪法?
三、如何使检举有效而正当?
四、保护检举者

第六章  责任与个体道德
一、责任的基本含义
二、从外部超越责任
三、从内部超越责任
四、个体道德的形成
五、超越私人领域的责任
后记