第1章绪论
本章导读：
推进“多规合一”，建立全新的国土空间规划体系，是国家的重大战略。组建自然资源部统领国土空间规划，是2018年国家政府管理体制改革的*大突破之一。2019年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，增加第十八条：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划是什么？为什么建立国土空间规划体系？国土空间规划与以往规划有什么异同点？本章将围绕国土空间规划的基本概念、产生背景、形成历程和目标性质进行阐述。
重点问题：
国土、国土资源、国土空间的联系与区别
国土空间规划的类型和体系
国土空间规划与其他规划的联系及区别
国土空间规划形成的地位和作用
1.1基本概念
1.1.1国土空间的概念
国土空间是国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，是包括领陆、领空、领海和根据《联合国海洋法公约》规定的专属经济区海域的总称。国土空间含有鲜明的主权管辖的含义。因此，可以认为“国土空间”是一种特殊的区域空间，是具有国家层面影响力的一种*高层次的区域空间范畴。目前，关于领陆、领空、领海和专属经济区主要从以下方面理解吴次芳，叶艳妹，吴宇哲，等.国土空间规划.北京：地质出版社，2019.（图1-1）：
（1）领陆。它通常指国家疆界以内的陆地部分（包括河流、湖泊等内陆水域）和它的地下层。
（2）领海。领海是沿海国主权管辖下与其海岸或内水相邻的一定宽度的海域，是国家领土的组成部分。
领海的上空、海床和底土，均属沿海国主权管辖。根据《联合国海洋法公约》规定，领海是从领海基线量起*大宽度不超过12nmile的一带水域。中国政府于1958年9月4日宣布中国的领海宽度为12nmile。
（3）领空。它指国家的陆地和水域之上的全部上空，其高度由大气空间和宇宙空间的分界线来界定。目前，国际上对其垂直高度尚无明确规定。
（4）专属经济区。它是指在领海以外并邻接领海，具有特定法律制度的区域，其宽度自领海基线量起不超过200nmile。在该区域内，沿海国家享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的的主权权利，以及对人工岛屿、设施和结构的建造和使用，海洋科学研究，海洋环境保护和保全的管辖权。而其他国家则享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由。无论从地理位置或法律性质上说，专属经济区都是介于领海和公海之间的第三种海域。自1982年《联合国海洋法公约》通过以后，200nmile专属经济区已被国际社会普遍承认。
图1-1国土空间范畴
国土空间具有载体、资源、生态和文化属性。国土空间为人类提供了生活和生产的场所，具有载体属性。国土空间蕴藏着丰富的、可供人类利用的物质和能源，具有资源属性。国土空间中容纳了各种各样的生态环境要素，既包括动物、植物、微生物、土地、矿物、海洋、河流、阳光、大气、水分等自然形成的物质要素，又包括建筑物和构筑物等人工生产的物质要素，具有生态属性。国土空间保留了人类活动的痕迹，反映出人类社会在不同时期的思想文化特征，具有文化属性。随着社会经济发展和科技水平进步，人类对国土空间的利用重点由载体属性、资源属性向生态属性、文化属性转变。
1.1.2自然资源与国土资源
自然资源是指在一定的时间条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。它包括土地、水、矿产、生物、气候等多种类型的资源。
国土资源是指存在于国土领域内的所有资源，包括自然资源、社会经济资源和人口资源(图1-2)。从广义上看，它是国家领土主权范围内所有自然资源、经济资源和社会资源的总称;从狭义上看，它主要指一国领土范围内的自然资源。其中，经济资源是指在一定生产条件下形成的具有经济意义的各种固定资产，如工业资源、农业资源、建筑资源等。社会资源主要指人力资源以及人力资源服务的教育、文化、科技等基础设施。
图1-2国土资源分类
自然资源与国土资源的关系：①内涵上的一致性。从广义上看，自然资源和国土资源的内涵是一致的，都包括国家领土主权范围内的各种资源。但从狭义上看，国土资源侧重对自然资源的权属进行界定。②侧重点的不同。自然资源侧重资源的自然属性和经济价值，而国土资源则更侧重资源的空间地域属性和综合利用价值。③相互依存的关系。自然资源和国土资源是相互依存的。自然资源是国土资源的基础和重要组成部分，而国土资源则是自然资源在国家领土主权范围内的具体体现和综合利用。
需要强调的是，我国法理和管理意义上的“自然资源”主要指有空间边界或有载体、可明确产权、经济价值易计量的天然生成物，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国民法典》中列举出的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、土地等。
1.1.3国土空间规划
1.国土空间规划的内涵
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是对国土空间的保护、开发、利用、修复作出的总体部署与统筹安排。国土空间保护，是对承担生态安全、粮食安全、资源安全等国家安全的地域空间进行管护的活动。国土空间开发，是指以城镇建设、农业生产和工业生产等为主的国土空间开发活动。国土空间利用，是指根据国土空间特点开展的长期性或周期性的使用和管理活动。生态修复和国土综合整治，是指遵循自然规律和生态系统内在机理，对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的国土空间，进行适度人为引导、修复或综合整治，维护生态安全，促进生态系统良性循环的活动。国土空间规划的制定与实施旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
国土空间规划是一种综合性极强的活动，与以往的土地利用规划、城乡规划等存在显著差异。它以资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）为基础，引导国土空间格局优化，旨在协调国土空间利用的矛盾，统筹安排国土空间开发、保护、利用、修复等各类空间治理活动。国土空间规划的呈现需要规划、土地管理、市政交通、产业经济、灾害防治等多个专业学科来支撑，因而国土空间规划是一个继承与创新的国土规划；是一个覆盖和引导全域生产力布局的规划；是一个注重集约节约、推动形成绿色发展方式和生活方式的规划；是一个实行全域全类型国土空间用途管制的规划；是能够促进区域协调发展和提升国土空间质量功能的规划。
2.国土空间规划的对象
国土空间规划的对象，*先，从空间尺度上来说，包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积为960万km2，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约为300万km2，包括由规划尺度逐级缩小至省、市、县、乡镇级行政区域范围的四级国土空间总体规划，以及具体到规定其用途和开发强度的某个几百上千平方米地块的详细规划；其次，就规划空间类型来说，国土空间规划的对象覆盖了农业空间、生产空间、城镇空间、海洋空间等全类型国土空间，或者说其统筹了生态空间、生活空间、生产空间这三大类空间；再次，就规划管控要素来说，国土空间规划既管控山水林田湖草等需要保护管控的自然资源要素，也管控城镇、村庄、产业、交通、水利、能源、市政等开发建设要素；*后，国土空间规划需统筹协调区域、城乡、陆海、地上地下等空间发展关系。总的来说，国土空间规划是针对全域全要素的空间规划。
1.2国土空间规划的性质与作用
1.2.1性质
1.战略性
国土空间规划是国家层面的战略性规划，旨在从宏观角度对国家整体国土空间进行长远布局和安排。它关乎国家的长远发展和整体利益，对国土空间的开发、利用、保护和管理具有全局性的指导意义。
2.基础性
国土空间规划是其他各类规划的基础和依据。它确定了国土空间的基本格局和功能分区，为其他专项规划、区域规划等提供了空间指导和约束。其他规划在编制与实施过程中，必须遵循国土空间规划的基本原则和总体要求。
3.综合性
国土空间规划是综合性的规划，涉及自然资源、社会经济、生态环境等多个领域。它需要对这些领域进行综合考虑和协调，确保国土空间的整体优化和可持续发展。
4.约束性
国土空间规划具有法律约束力和政策指导性。它明确了国土空间内不同区域的功能定位、发展方向和开发强度等要求，对国土空间内的各项建设活动进行规范和限制。相关部门和单位在编制与实施具体项目时，必须遵循国土空间规划的要求。
5.动态性
国土空间规划是动态性的规划，需要随着经济社会发展及环境变化等因素进行适时调整和完善。通过实施动态性的国土空间规划，可以适应新的发展需求和环境变化，提高规划的针对性和实效性。
6.实施性
国土空间规划不仅是一个宏观的战略性规划，还具有很强的实施性。它要求各级政府和相关部门按照规划要求，落实各项政策措施和建设项目，确保规划目标的实现。
1.2.2作用
1.降低土地利用的负外部性
通过合理的功能分区和政策分区，实行严格的分区用途管制，国土空间规划有利于妥善处理山、水、田、城、人之间的关系，建立山水林田湖草生命共同体，协调不同土地利用之间造成的冲突，较好地解决土地利用可能引发的资源利用低效、生态环境退化、产业发展失衡、区域协调发展受阻和社会公平受损等负外部性问题。
2.维护空间开发的公共利益
国土空间规划的起点在于维护国土空间开发的公共利益，推进形成国土空间开发新格局，推动城乡区域协调发展，协调各区域国土开发，提升生产、生活和生态空间的和谐有序。
3.维持资源分配的公平正义
在微观上，国土空间规划为各项具体建设活动分配国土空间资源，使之处于有序的架构中，实现综合效益*大化。在宏观上，作为弥补市场失灵和政府宏观调控的手段，国土空间规划协调区域之间、部门之间等各利益主体的关系，以实现资源分配的公平正义。
4.建立空间生产的良性秩序
在市场条件下，空间生产的良性秩序不会自发形成，而是需要通过治理才能建立。作为国土空间开发兼具引导和约束功能的制度工具，国土空间规划在建立空间生产良性秩序的过程中发挥着关键作用。
5.指导国土空间开发保护
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。它通过对国土空间的科学布局和合理配置，指导国土空间的开发、保护活动，推动形成绿色生产方式和生活方式，助力生态文明建设。
1.3中国国土空间规划历史沿革
1.3.1原有空间类规划及其特点
1.原有空间类规划冲突
新中国成立后，优化国土开发格局、规范空间开发秩序的理念贯穿于国民经济和社会发展的整个过程，涉及空间开发的规划从无到有，不断丰富发展。经过新中国成立以来的探索实践，我国空间规划类型不断丰富发展，初步形成包括主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等在内的类型多样、功能多元、层次多级的规划框架（图1-3），各类空间规划逐渐成为各级政府、各主管部门实施空间开发行为管制的重要手段。
展开
