**篇理论方法篇
第1章公共管理大数据治理理论与机制
数据是数字经济时代*为关键的生产要素，是国家基础性战略资源，是21世纪的“石油”当前，我国互联网、云计算、人工智能（AI）、物联网、第五代移动通信技术（fifth generation of mobile communications technology，5G）等新技术迭代迅猛，工业互联网、无人驾驶、智慧物流、类脑智能、量子通信等新业态层出不穷，数字化园区、数字政府和智慧城市建设蓬勃发展，使得数据爆发式增长、海量聚集。2024年6月发布的《数字中国发展报告（2023年）》显示，2023年我国数据生产总量达32.85ZB，同比增长22.44%。数字经济核心产业增加值占GDP的比重为10%左右[1]。我国已经进入大数据时代，在社交、电商、金融、电信、医疗、教育、环境、气象、交通、政务等行业产生海量数据，如何将海量数据应用于社会治理、国家管理、优化决策、产品创新、提升服务？如何充分挖掘和有效利用大数据以促进数字经济发展、改变社会生活方式和提升国家治理能力？这些问题催生了公共管理大数据治理。
1.1大数据治理相关概念
“大数据”作为一种治理理念和技术革新，其由计算机领域发端，之后逐渐渗透到各个行业和职能领域。“大数据”这一词汇*早于1998年由美国硅图公司（SiliconGraphics）*席科学家约翰？马西（John Mashey）在一个国际会议报告中提出。2012年，牛津大学教授维克托？迈尔-舍恩伯格（Viktor Mayer-Schonberger）
在其畅销著作《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》中指出，大数据时代的数据分析向“全体数据”“近似求解”和“相关关系”的新模式转变[2]。随着大数据时代的到来，流动的数据已成为连接全世界的载体，为了解决数据流动过程中存在的问题，“大数据治理”一词逐渐兴起。
目前，学界对于“大数据治理”的相关定义和内涵尚未形成一致意见。不同学者从不同的角度对其进行了描述，桑尼尔？索雷斯认为“大数据治理是广义信息治理计划的一部分，即制定与大数据有关的数据优化、隐私保护与数据变现的政策”[3]。大卫？洛辛将大数据治理定义为“描述数据该如何在其全生命周期内有用并对其进行管理的组织策略或程序”[4]。张绍华等认为“大数据治理是对组织的大数据管理和利用进行评估、指导和监督的体系框架。它通过制定战略方针、建立组织框架、明确职责分工等，实现大数据的风险可控、安全合规、绩效提升和价值创造，并提供不断创新的大数据服务”[5]。王宏志和李默涵认为“大数据治理是通过制定正确的政策、操作规程，确保以正确的方式对数据和信息进行管理”[6]。王秀利等认为“大数据治理是组织在大数据环境下的数据治理工作，是传统数据治理（围绕业务系统的数据资产治理）的延续和扩展，二者是高度融合不可分割的”。
1.2公共管理大数据治理现状与存在的问题
1.2.1公共管理大数据治理现状
当前，数据正在成为重塑全球经济结构与竞争格局的重要资源，世界各国认识到大数据对于国家战略发展的重要意义，正在稳步推进向数字经济转型，探索数字经济发展方向。美国、英国和欧盟早期的数据治理更加注重个人隐私保护与使用数据的合法权利，如美国的《信息自由法》、英国的《数据保护法案》、欧盟的《通用数据保护条例》[8]。近些年，美国、英国与欧盟积极实施大数据战略，聚焦数据共享与价值释放。美国极其重视数据资源的战略属性，其在2019年12月发布了***战略规划《联邦数据战略与2020年行动计划》，2021年10月美国管理和预算办公室发布了2021年的行动计划，都强调开展联邦数据战略，加强跨部门间的数据流通与价值挖掘。英国政府为了促进数据的流通，在2020年9月发布的《国家数据战略》和2021年5月在官方渠道上发布的《政府对于国家数据战略咨询的回应》中都强调数据应用，旨在运用数据资源和价值促进经济发展与转型。欧盟在各成员国间稳步推进单一数据市场建设，在2020年2月推出的《欧盟数据战略》和2021年9月提交的《通向数字十年之路》提案中都强调各成员国间数据共享、流通与使用，旨在打造欧盟共同数据空间[9]。
我国在2014年《政府工作报告》中*次提到“大数据”，之后陆续出台大数据相关政策，旨在推动数据要素市场化。总体来看，我国大数据治理经历了三个阶段：酝酿阶段（2014～2015年）、落地阶段（2016～2019年）、深化阶段（2020年至今）。酝酿阶段（2014～2015年）：2014年3月，“大数据”*次写入《政府工作报告》，表明政府认识数据并重视数据价值；2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，对大数据发展的总体目标、政策机制进行宏观规划，标志着我国大数据产业发展起步[9]。落地阶段（2016～2019年）：2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式提出实施国家大数据战略；2017年10月，党的十九大报告提出推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。这一时期，国家高度重视大数据对于经济发展与转型的驱动作用。深化阶段（2020年至今）：2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据作为生产要素，提出‘‘加快培育数据要素市场”；2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，指出建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑，强调夯实数字基础设施和数据资源体系。这表明数据已成为推动经济社会发展与全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性资源。
随着我国大数据产业的发展，政府、行业组织和企业从不同层面，通过立法、发布政策与标准以及搭建平台等方式推动大数据的治理和应用，我国公共管理大数据治理主要关注数据开放共享、数据质量管理、数据交易流通和数据风险规制等方面。
1.我国公共管理大数据开放共享现状
目前，国家、地方政府发布了多部政策文件，企业搭建了诸多平台，推进公共数据资源开放。在国家层面，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》和《政务信息资源共享管理暂行办法》，强调政务数据信息资源开放共享。在地方政府层面，北京、上海、广东等地的地方政府发布规范性文件，促进地方政府公共管理大数据的开放共享，如《北京市政务数据开放服务指南（试行）》《上海市公共数据开放暂行办法》《广东省公共数据管理办法》等。同时，在企业层面，阿里巴巴、腾讯、京东等互联网企业依托自身业务资源，分别搭建了阿里巴巴开放平台、腾讯开放平台、京东开放平台，成为互联网企业对外开放共享数据的重要实践。
2.我国公共管理大数据质量管理现状
随着我国数据的海量增长和数据格式的多样化，我国多部委、地方政府与行业组织发布相关规定，要求加强数据质量管理，促进数据质量整体提升。例如，2022年4月，中国银行保险监督管理委员会①印发《中国银保监会银行业金融机构监管数据标准化规范（2021版）》；2020年6月，浙江省人民政府公布《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》；2021年1月，中国民用航空局印发《民航
统计数据质量责任管理办法》；2021年6月，深圳市第七届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《深圳经济特区数据条例》，并于7月公布[11]。行业组织通过制定行业数据质量管理标准提供要求和指引，如《信息技术数据质量评价指标》（GB/T36344—2018）。
3.我国公共管理大数据交易流通现状
数据交易是数据流通的主要模式，我国鼓励和促进合法的数据交易。例如，2020年4月，工业和信息化部印发《关于工业大数据发展的指导意见》，提出研究制定公平、开放、透明的数据交易规则，加强市场监管和行业自律，开展数据资产交易试点，培育工业数据市场；2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，明确指出规范数据交易管理，培育规范的数据交易平台和市场主体。截至2022年3月，全国由地方政府发起、主导或批复的数据交易所已有39家（未包括香港、澳门、台湾）[12]。行业组织和企业等通过政策引导、行业自律、自发联盟等方式促进数据流通，如中国互联网金融协会组织建设“互联网金融行业信用信息共享平台”，京东和腾讯推出“京腾计划”
4.我国公共管理大数据风险规制现状
大数据不仅影响人们的生产、生活方式，同时还伴随着数据泄露、数据监听、数据窃取等风险，严重影响国家战略安全、企业信息安全和个人隐私保护。2017年6月1日，《网络安全法》正式施行，完善了网络运营、关键信息基础设施、个人信息保护等方面的安全监管。2021年9月1日，《数据安全法》施行，对数据安全制度、数据安全保护义务、政务数据安全与开放等方面进行规范和监管。2021年11月1日，《个人信息保护法》施行，为保护个人信息权益、信息处理、信息利用等相关活动提供了法律保障。2022年7月7日，国家互联网信息办公室公布了《数据出境安全评估办法》，加强对数据跨境安全、自由流动等方面风险评估和安全监管。
1.2.2公共管理大数据治理问题
公共管理大数据不同于煤炭、石油、电力等传统资源，其价值在于开放共享和交易流通。虽然我国公共管理大数据治理取得了比较显著的成效，但是在数据价值释放过程中亦存在诸多数据风险和问题，主要表现在公共管理大数据开放共享供需不平衡、公共管理大数据质量管理体系不完善、公共管理大数据交易流通系统不成熟、公共管理大数据风险规制措施不健全等方面，对于培育数据要素市场与发展数字经济造成阻碍。
展开
