张希良

河北农业大学农业机械化专业学士和硕士、清华大学系统工程专业博士，现为清华大学能源环境经济研究所教授、所长，清华大学校级研究团队“能源管理与气候政策”团队负责人，国家生态环境保护专业技术人才(气候变化领域)，中国能源研究会常务理事兼能源系统工程专业委员会主任委员。研究兴趣包括低碳能源转型、气候变化经济学、气候变政策与机制设计等。主持了国家自然科学基金重大项目、国家研发计划项目和国家社科基金重大项目。

 

马爱民

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任，1985年毕业于北京大学经济地理专业,获硕士学位。

本书主要基于项目的研究成果，结合全国碳市场建设的实践和进展，重点对全国碳市场的法律法规体系框架、覆盖范围、总量设定与配额分配、数据监测报告与核算、履约机制、抵销机制、体系链接，以及电力行业、中央企业和地方参与全国碳市场等方面的项目研究成果进一步凝练，形成项目的总体发现、研究结论和政策建议。本书不包括中国PMR项目追加赠款(项目二期)活动的内容。 整个报告共分九章，内容包括中国PMR项目概述、全国碳市场总体设计的考虑、碳市场的若干关键要素的研究，以及国家、地方及企业开展的行动和实践及总结展望等几个方面。电力行业、中央企业和地方参与全国碳市场等方面的研究成果，不仅与全国碳市场各要素的研究及建设紧密结合，也开展了相关能力建设等实践活动，将以专栏形式作为各章节的有益补充。

1 全国碳市场

设计的总体考虑

中国是全球最大的发展中国家，保护生态环境的任务十分艰巨。中国高度重视应对气候变化，采取了一系列应对气候变化的行动和政策，取得了明显成效。中国单位国内生产总值的二氧化碳（CO2）排放大幅下降，与2015年相比，2019年累计降低了18.2%，超过了18%的“十三五”约束性目标；与2005年相比，累计降低了48.1%，超过了中国向国际社会承诺的到2020年下降40%~45%的目标。未来一个时期，要实施温室气体低排放发展战略、促进经济社会低碳发展转型、实现国家自主贡献目标，中国面临着更为艰巨的任务，需要进一步开展应对气候变化技术和政策机制创新。建立全国碳排放权交易市场（简称“全国碳市场”），就是一个重要的政策机制创新，其目的是利用市场机制手段，降低中国低碳发展转型经济成本，同时也为全球应对气候变化机制建设作出贡献。

1.1建立全国碳市场的意义

1.1.1是践行习近平生态文明思想的一个重要制度安排

习近平总书记在全国生态环境保护大会上讲话指出：“环境治理是系统工程，需要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段。要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程”。近年来，党和政府多次对建设碳排放权交易市场工作做出了部署。党的十八大报告提出了积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳市场。《生态文明体制改革总体方案》明确提出了推行用能权和碳排放权交易制度，深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案，完善碳交易注册登记系统，建立碳市场监管体系等。2015年9月《中美元首气候变化联合声明》提出，中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。2015年12月，习近平主席在参加联合国气候变化巴黎会议开幕式的讲话中，提出把生态文明建设作为“十三五”规划重要内容，进一步提出建立全国碳市场。李克强总理在2015年6月主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议时，也提出了稳步推进全国碳排放权交易体系建设，逐步建立碳排放权交易制度。“十二五”和“十三五”国民经济和社会发展规划中对全国碳市场建设做出了部署安排。“十二五”规划纲要提出逐步建立碳排放交易市场。“十三五”规划纲要提出，建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度，推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。

1.1.2 将在全球应对气候变化市场机制建设中发挥重要作用

2015年12在法国巴黎召开的联合国气候变化大会上通过了《巴黎协定》，该协定为2020年后的全球应对气候变化行动做出了安排。《巴黎协定》的主要目标是，与工业化开始之前相比，将全球平均温度升幅控制在2℃以内并争取将温度升幅控制在1.5℃。但根据各国向联合国气候变化公约秘书处提交的国家自主贡献（NDC）测算，2030年全球的碳排放预计会达到550亿吨，比实现2℃温升控制目标要求的碳排放总量多出了150亿吨。在这种情况下，要确保实现《巴黎协定》确立的全球温升控制目标，各国必须更新和提高各自的国家自主贡献。碳排放权交易市场的建设和运行，有助于降低实现减排的社会成本，从而鼓励各方提高减排行动力度。中国全国碳市场建成后，即便在开始的时候只覆盖发电行业，电力行业覆盖碳排放量也要超过40亿吨，毫无疑问将成为全球第一大碳市场。全国碳市场建设实践将为其他国家提供有益借鉴，有助于各国进一步发展利用碳市场机制。

1.1.3是对中国应对气候变化政策体系的重要发展和完善

中国绿色低碳发展转型取得了很大成就，在2005年以来单位国内生产总值碳排放（简称“碳强度”）年均下降5%左右，明显超过发达经济体碳强度年均下降2%~3%的水平；中国已经成为最大的风能和太阳能技术设备制造国、投资国和利用国。中国绿色低碳发展转型成就的取得得益于实施了“胡萝卜加大棒”的节能减碳政策。最重要的“胡萝卜”政策是节能补贴和可再生能源电价补贴，最重要的“大棒”政策包括强制淘汰低能效的落后产能等行政手段和能效标准政策。同时也应注意到，一方面，以财政补贴为主的“胡萝卜”政策不是一项长期可持续的政策；另一方面，如果核查和惩罚措施不到位，以能效标准和行政手段为主的“大棒”政策的实施效果也会大打折扣。建立全国碳市场，是基于市场机制手段，以更低的社会成本，推进中国低碳发展转型。它一方面可以通过可核查和具有高违约成本的碳排放权管理将节能标准加以落实；另一方面，通过碳排放权交易可以对节能减碳做得好的企业给予有效激励，鼓励企业节能和利用低碳能源。建立全国碳市场既是政策机制的重要创新，也是对中国应对气候变化政策体系的重要发展和完善。

1.1.4全国碳市场将带来显著的协同效益

建立涵盖多地区、多行业统一的全国碳市场，发挥市场机制的作用，将有效降低完成国家自主承诺减排目标的社会成本。根据清华大学研究团队的测算（清华大学，2018），通过建设全国碳市场，实现中国在《巴黎协定》下的碳排放承诺，2020年中国所节约的经济成本为国内生产总值的0.13%，2030年达到国内生产总值的0.58%。虽然碳排放与常规污染物排放含义不同，但在中国它们具有显著的同根、同源、同步特点，碳减排也能够显著降低重点地区的细颗粒物（PM2.5）排放浓度。通过建立全国碳市场帮助地方完成各自的碳减排目标，2030年北京、河北、天津、上海、江苏、广东六省市的PM2.5排放浓度可分别下降15.5%、12.68%、10.56%、8.93%、10.11%和13.61%。钢铁、水泥、电解铝等行业既是高碳排放行业，也是产能过剩严重的行业。全国碳市场建成后，可以对这些行业采取相对严格的碳排放控制，通过碳价机制为这些行业的去产能和转型升级提供动态的经济激励。

1.2碳市场设计与碳减排目标

在《巴黎协定》的框架下，已有近190个缔约方提交了自主贡献文件，涵盖全球总CO2排放量的约99%。作为最大的发展中国家和负责任的大国，中国已经主动承诺承担国际应对气候变化相关责任，2015年在《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中明确提出了减排政策目标，即CO2排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值CO2排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。

降低碳强度是中国“十二五”和“十三五”规划确定的约束性目标，也是最重要的应对气候变化目标。根据规划纲要要求，“十三五”期间中国的碳强度要下降18%左右。为实现上述目标，中国政府采取了行政管理和市场机制两种不同的政策工具。

在行政管理手段方面，主要是建立了控制碳排放目标责任制度。国务院发布了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，将国家碳强度下降18%的目标分解到了各省（自治区、直辖市），成为各省（自治区、直辖市）“十三五”要完成的约束性规划指标。设置约束性国家碳减排目标，并将这一国家目标分解到地方政府，是中国应对气候变化工作的一个重要制度安排，不仅为国内低碳发展转型提供导引，也是完成国际应对气候变化承诺的一个重要举措。

在运用市场机制手段方面，主要是开展了碳排放权交易市场的建设。2011年起，在北京、上海等7个省市开展了碳排放交易试点。2012年，有关部门发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，为建立全国碳排放权交易市场探索经验。

进行碳市场总体方案设计，需要理清在完成国家和地方碳减排目标中碳市场和其他政策机制的关系、碳市场的贡献及碳市场贡献与碳市场核心要素之间的关系。图1.1显示了碳市场核心要素设计与落实国家、地方碳减排目标之间的关系。足够广的覆盖范围、严格的总量设定和配额分配是碳市场能够在完成国家和地方碳减排目标中发挥较大作用的必要条件。

1.3碳市场设计的指导原则

1.3.1碳市场一般性理论与中国的实际相结合

碳市场机制设计理论发源于欧美西方国家，欧盟、加州等发达国家和地区已有多年的碳市场运行实践。毫无疑问，中国的碳市场总体设计应该积极吸收这些国家和地区碳市场设计和建设的经验和教训，但绝不能照搬这些国家或地区的碳市场总体设计方案。这是因为中国的国情和这些发达国家或地区有很大的不同。第一，中国所处的发展阶段和欧美等发达国家有很大的不同。在未来较长的一段时间内，中国仍然会处在经济中高速增长阶段，而欧美发达国家已经过了经济高速增长阶段，进入了经济低稳增长阶段。第二，作为一个发展中国家，中国碳减排的国际承诺与发达国家也有很大的不同。中国目前最主要的承诺是降低单位国内生产总值（GDP）碳排放和争取尽早实现碳排放达峰，也就是所谓的“强度减排”，而发达国家承诺不断减少碳排放总量，也就是所谓的“绝对减排”。第三，中国碳排放分布特征和欧美发达国家和地区有很大的不同。中国碳排放的70%左右来自工业制造业部门，而在欧美发达国家和地区中，工业制造业部门贡献的碳排放只有30%左右。还有非常重要的一点，西方发达国家有非常发达和完善的电力市场，而中国的电力体制仍然处在市场化改革之中，大部分的电力价格由政府部门决定而不是由市场决定。完全照搬欧美碳市场总体设计，不仅不会出现期望的碳市场碳减排效果和效率，还会带来电力生产者和电力消费者之间碳减排责任分担的严重不公平。中国的这些独特的国情就决定着全国碳市场的覆盖范围选择、总量设定、配额分配等碳市场关键设计要与欧美国家和地区的碳市场有很大的不同。

1.3.2碳市场设计与宏观经济改革政策相一致

中国经济发展进入新常态，呈现换挡减速、结构优化、动力转换三大特点。供给侧结构性改革提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务，是增强中国经济长期稳定发展新动力的一个重大举措，根本目的是提高中国经济的全要素生产力。引入碳市场机制后，就对企业的碳排放施加了限制，而全国碳市场建设的根本目的是提高中国全社会的碳生产力水平，应该尽量减少给经济发展带来的不利影响。根据这一基本要求，中国初期的全国碳市场应该是一个基于强度的（rate-based）碳市场，而不是基于总量的（mass-based）碳市场。基于强度的碳市场只对企业的碳排放强度或碳生产力水平有要求，而不对企业的产量加以任何限制，其实际的政策效果相当于对高于国家碳生产力水平要求的企业给予补贴，而对低于国家碳生产力水平要求的企业征税。

中国产能过剩主要集中在煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、合成氨、电解铝这些高能耗及高碳排放部门。全国碳市场建设首先应该把这些高能耗、高碳排放行业纳入全国碳市场的覆盖范围，并应对这些行业提出高的碳生产力水平要求，为这些行业的去产能、去库存和转型升级提供有效的激励。因此，一个以高能耗、高碳排放行业为对象和基于强度的碳市场，不仅不会对中国经济产生不良影响，反而会有助于中国经济增长的动力转换和促进中国经济高质量健康发展。

1.3.3统筹好近期与长远、效率与公平之间的关系

全国碳市场建设的长期性和复杂性，决定着全国碳市场建设不可能一蹴而就，而是一个分阶段的和不断发展完善的长期工程，这就要求统筹好碳市场建设近期和长远的关系。从欧美等发达国家和地区的碳市场发展历程看，也都呈现分阶段建设的特征。例如，欧盟碳市场建设，从第一个阶段（2005—2007年）和第二个阶段（2008—2012年），进入到当前的第三个阶段（2013—2020年）。中国全国碳市场建设至少也应有三个阶段：准备阶段、初期建设阶段和发展完善阶段。准备阶段的主要任务包括完成碳市场的总体设计方案，建立起支撑起碳市场运行的排放数据监测、报告与核查（MRV）制度，完成企业注册登记系统和配额交易系统的方案设计，出台碳市场运行的规则和政策法规；初期建设阶段的主要任务包括完成企业注册登记系统和配额交易系统的建设，选择一个或若干个条件成熟的重点行业进行配额的分配、交易和遵约；发展完善阶段的主要任务是逐步扩大碳市场的覆盖行业，改进和完善碳市场的三大核心制度——核心制制度、配额总量设定和分配制度、配额交易制度，不断提高碳市场运行的效果和效率。

全国碳市场建设，除了要尽可能提高碳市场运行的效率，也要统筹好效率与公平的关系。全国碳市场的公平性问题主要表现为行业之间的公平和地区之间的公平。行业之间的公平性又有碳市场覆盖之内与之外行业间的公平和碳市场覆盖行业之间的公平。尽量扩大碳市场的行业覆盖，不仅可提高碳市场的公平性，也有助于提高碳市场的效率。另外，也应考虑碳市场覆盖行业之间的公平性问题。政府对一个行业配额分配实质上就是明确该行业的碳减排义务，特别是在电力市场无法向用电部门传导碳减排成本的情况下，应该尤其注意发电部门和用电部门碳减排责任分担的公平性。地方公平性是碳市场应该尽量避免发达地区和欠发达地区之间收入分配的恶化。为了不牺牲碳市场效率和一致性，应该考虑通过配额拍卖收益的转移支付或抵销机制给予欠发达地区特殊的资金支持。

1.3.4统筹好全国碳市场与地方碳市场试点和全球碳市场发展的关系

2011年，国务院应对气候变化主管部门组织北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个省（市）开展碳排放权交易试点工作。各试点均出台了地方性法规或规章，制定了管理办法和技术规范，并建立了各自的注册登记系统和交易系统，从2013年起陆续启动了交易。在实施全国统一的碳市场之前，选择在部分代表性地方开展实践探索，是中国建设全国统一碳市场的一大特色，在碳市场建设理论和实践的发展中发挥了关键的作用。从7个地方碳市场试点建设的实践看，在覆盖行业、配额分配、企业遵约、政策法规等要求方面均存在一定差异。这些差异在为全国统一碳市场设计和建设提供多样化经验做法的同时，也为地方试点碳市场融入全国碳市场带来挑战。一是试点碳市场与全国碳市场在行业范围和企业纳入门槛的差别，造成试点碳市场与全国碳市场重点排放单位不完全一致，较难实现试点碳市场与全国碳市场无缝对接。二是部分试点碳市场重点排放单位在纳入全国碳市场时，可能出现多余的配额，试点碳市场需要一定的时间进行消化和处理。因此，在推进全国碳市场完整性和统一性的过程中，应允许试点碳市场与全国统一的碳市场并行一段时间，逐步实现全国统一的碳市场建设。

全国碳市场启动运行后，将超过欧盟碳市场成为全球最大碳市场，在全球碳市场发展中起着重要的作用，因此全国碳市场建设一定要有全球视野。中国同世界上许多发展中国家在建设碳市场的环境和条件方面有较大相似性，在碳市场建设和发展过程中，可以为其他发展中的碳市场建设提供借鉴。另外，在全国碳市场建设和发展过程中，也应积极同已经建成或计划建立碳市场的国家和地区开展交流合作，研究和探讨不同国家和地区碳市场连接的可行性及碳市场连接的方式、标准、政策和法律法规。

1.3.5统筹好全国碳市场建设与电力市场化改革之间的关系

碳市场碳减排的效果和效率依靠碳市场本身和物品市场两个市场的共同作用才能得以有效发挥。因为碳排放主要来自煤炭、石油、天然气、电力和热力的生产和消费，能源产品的市场化程度对碳市场的效果和效率影响非常大。中国约50%的煤炭用于发电，电力是中国最大的碳排放部门，电力的生产和使用是中国碳减排的关键和重中之重。与电力行业相关的碳减排的途径有3个：一是提高发电效率，降低单位发电量的碳排放；二是调整发电结构，提高可再生能源和高效低碳发电机组的供电比例；三是节约用电，抑制电力需求增长。当前中国终端用能部门的节电潜力依然很大。

欧盟具有发达和完备的电力市场，在碳市场设计时采用拍卖的方式分配电力配额，将碳价通过电力市场传导到电力用户，为节电提供有效的激励，实现全社会节电减碳的目的。但目前中国电力市场化改革仍在进行中，电价和电力调度方式都还没有实现市场化，不能像欧盟那样给发电部门设定一个固定的碳排放总量和采用拍卖的方式分配电力配额，依靠电力市场实现节电减排。只有当中国电力市场化改革基本完成后，才能考虑给发电部门设定一个固定的碳排放总量和引入以拍卖为主的配额分配方式。另外，中国70%左右的电力用在了工业部门，在确定碳市场管控对象时，也就不能像欧盟那样只考虑煤炭、石油和天然气燃烧产生的现场直接碳排放，也应同时考虑工业企业使用电力造成的“间接碳排放”。

 

目录

 

1全国碳市场设计的总体考虑

1.1建立全国碳市场的意义

1.1.1是践行习近平生态文明思想的一个重要制度安排

1.1.2将在全球应对气候变化市场机制建设中发挥重要作用

1.1.3是对中国应对气候变化政策体系的重要发展和完善005

1.1.4全国碳市场将带来显著的协同效益

1.2碳市场设计与碳减排目标

1.3碳市场设计的指导原则

1.3.1碳市场一般性理论与中国的实际相结合

1.3.2碳市场设计与宏观经济改革政策相一致

1.3.3统筹好近期与长远、效率与公平之间的关系

1.3.4统筹好全国碳市场与地方碳市场试点和全球碳

市场发展的关系

1.3.5统筹好全国碳市场建设与电力市场化改革之间的关系

1.4全国碳市场设计的关键问题

1.4.1区域差异

1.4.2对经济发展的可能负面影响

1.4.3相关主管部门的职责分工

1.4.4不断变化的宏观环境

1.4.5未来国际连接的需求

 

2覆盖范围与配额总量设定

2.1覆盖范围

2.1.1确定覆盖范围的考虑要素

2.1.2覆盖的温室气体种类和排放源类别

2.1.3覆盖行业和排放门槛

2.1.4排放源边界

2.2总量设定方法

2.2.1灵活总量的合理性

2.2.2自上而下的总量设定

2.2.3自下而上的总量设定

2.2.4两种总量设定方法的协调

 

3配额分配

3.1配额分配的常用方法

3.1.1免费分配

3.1.2有偿分配

3.2关于全国碳市场初期配额分配的主要考虑

3.2.1免费为主，拍卖为辅

3.2.2奖励先进，惩戒落后

3.2.3循序渐进，逐步收紧

3.2.4目标导向，综合平衡

3.2.5基于企业的履约年份实际产出进行配额分配

3.3配额分配方法及流程

3.3.1配额方法的影响分析

3.3.2分行业配额分配方法

3.3.3行业基准值的设定方法

3.3.4配额分配流程

3.4八个行业的配额分配方案

3.4.1电力（含热电联产）行业

3.4.2有色金属行业

3.4.3非金属矿物制品业

3.4.4石化行业

3.4.5化工行业

3.4.6钢铁行业

3.4.7造纸及纸制品生产企业

3.4.8民航

 

 

4监测、报告与核查

4.1监测、报告与核查制度管理架构及工作流程

4.1.1制度管理框架

4.1.2工作流程

4.2责任主体和责任边界

4.3监测要求

4.4报告要求

4.5核查要求

4.5.1核查机构

4.5.2核查指南

 

5抵销机制

5.1抵销机制的作用与意义

5.2抵销机制关键要素

5.2.1抵销碳信用类型

5.2.2抵销碳信用的项目来源地

5.2.3抵销碳信用来源项目的类型

5.2.4抵销碳信用使用上限

5.2.5抵销碳信用的产生时间

5.3关键要素设计建议

 

 

6遵约机制

6.1法律基础

6.2遵约周期和遵约要求

6.2.1主要碳市场的实践

6.2.2关于全国碳市场的建议

6.3惩罚和激励措施

6.3.1国内外主要碳市场的处罚措施

6.3.2试点碳市场的激励措施

6.3.3全国碳市场下的奖惩措施

 

 

7市场交易监管与价格调控

7.1市场交易监管

7.1.1交易监管的重要性

7.1.2交易监管体系的关键要素

7.2价格调控

7.2.1价格调控规则

7.2.2价格下限情景分析

7.2.3实施价格下限调控方法的相关政策建议

 

 

8支持全国碳市场建设行动与实践

8.1支持国家政策制定

8.2提升地方主管部门管理能力

8.3提高企业参与碳市场能力

8.3.1分地区系列培训

8.3.2分行业系列培训

 

9结论与展望

 

附录

附录1中国PMR项目列表

附录2八大行业温室气体排放报告补充数据表清单

附录3全国碳市场发电行业设施数据填报示例

附录4中国PMR项目支持开展的培训活动清单

附录5中国PMR项目培训内容设计

附录6监测、报告与核查体系培训活动清单

附录7分行业全国碳市场能力建设活动汇总表

 

参考文献

 

专栏目录

专栏1 中国电力行业碳排放现状与发展趋势

专栏2 电力企业的碳成本

专栏3 碳市场配额总量的估算方法

专栏4 中国发电企业特征

专栏5 电力行业配额分配基准值研究

专栏6 电解铝行业配额分配基准值研究

专栏7 水泥行业配额分配基准值研究

专栏8 配额试分配工作

专栏9 监测、报告与核查的经验做法

专栏10 发电、水泥、电解铝行业配额分配试算

专栏11 中国PMR项目支持开展能力建设的地区