第一章 导论
高等教育作为科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，在经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。党的十九大以来，中国进入新时代，新建本科高校面临向应用技术型大学转型发展的重要任务，地方政府承担着深化“放管服”改革、深入实施创新驱动发展战略、推动经济转型产业升级和科技进步、加快全面建成小康社会的历史使命。如何找准二者的契合点，构建新时代新建本科高校与地方政府的新型合作伙伴关系，促进新建本科高校立足地方、融入地方、服务地方，实现二者协同发展，既是新建本科高校转型发展的主要方向和重要内容，也是地方政府应思考回应的重大课题。本章对新建本科高校与地方政府关系研究这一问题提出的背景进行了系统梳理，对研究意义进行了全面分析，对地方高校、新建本科高校、地方政府等核心概念进行了界定，并提出了本书研究的主要目标、研究内容以及所采用的研究方法。
一、研究背景及研究意义
政府与大学的关系是高等教育理论与实践中的重要问题之一。从中世纪大学产生时起，政府与大学的关系经历了曲折的发展历程。从大学自治到政府控制再到二者合作，是这一关系演进的缩影。政府与大学的关系是十分复杂的，并常常与社会政治、经济、文化诸方面交织在一起。①20世纪末，《面向21世纪教育振兴行动计划》的颁布，标志着我国高等教育由精英教育阶段迈入大众化教育阶段，一批由专科独立升格、转制或合并而成的新建本科院校应运而生，并在地方政府的倾斜支持下迅速发展壮大，现已成为我国高等教育体系中的重要组成部分，在为地方经济社会发展提供智力支持、技术支撑、输送应用型人才等方面做出了突出贡献，成为承担本科教育的主力军和建设高等教育强国的生力军。与此同时，地方政府与新建本科院校的矛盾，或者说二者之间存在的不相适应、不平衡的关系，不但影响了高校教育事业改革发展和人才培养质量的提升，也影响了区域经济人才供给与需求的匹配度。地方政府作为管理者、主导者对高校的满意度，二者关系是否和谐共进，都影响着区域经济社会发展水平。因此，本书立足对新建本科高校与地方政府关系的历史、现状的分析，寻求重构二者关系的基本路径，具有重要的理论与现实意义。
（一）研究背景
当前，我国经济结构加快调整，发展创新动能不断增强，创新驱动发展战略深入实施，创新对发展的支撑作用明显增强，其中更加突出了教育尤其是高等教育的重要价值。新建本科高校作为我国高等教育体系的主体部分，与地方经济社会联系*为紧密，理应发挥其优势和更大的作用。然而，由于地方政府在高校发展规划、学科专业设置、科学研究、招生计划、教师编制和社会服务等方面延续了既有管理模式，以行政代替法律，使高校缺乏自主权；另外，在教育资源既定的前提下，有限的教育资源过多地集中在少数所谓重点高校身上，限制了新建本科高校的开拓创新意识，导致新建本科高校未能在地方经济发展中释放应有的能量。新形势下，新建本科高校面临着重新思考和定位自身、进一步提高服务地方经济和社会发展的能力、积极推动与地方政府关系重构等重大问题。
1. 创新驱动成为经济发展的核心动力
党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须将其摆在国家发展全局的核心位置。这是党中央在新的发展阶段确立的立足全局、面向全球、聚焦关键、带动整体的国家重大发展战略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视实施创新驱动战略，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》于2015年3月颁布，接着，2016年，中共中央国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，党的十九大报告更是提出了科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等诸多战略。国家大力实施创新驱动发展战略，就是要以科技创新为核心，全面推动经济持续健康发展。可以说，当前我国经济发展的核心动力就来源于创新驱动战略的高质量发展与有效实施。一方面，从全球范围来看，国际市场需求减少，传统产品的国际竞争压力增大，对产品本身的质量、技术含量要求增高，这就要求通过“大众创业、万众创新”创造出新的技术、新的产品和新的服务，以稳定和增加我国产品在国际市场中的份额；另一方面，在经济下行压力加大、经济发展环境“硬约束”进一步加强的情况下，要千方百计地增加国内市场需求来促进经济稳定发展，为此，不仅要通过创新激发国内市场需求，而且要通过创新来推动经济的转型发展。创新驱动战略需要充分发挥地方政府的政策引导、财政支持及公共服务功能，需要发挥高校创新源、动力站和孵化器的作用，汇聚和整合全社会的积极性和创造力，形成创新创业的合力。这不仅需要新建本科高校主动出击、积极与政府保持互动，更需要地方政府不断地进行调整和推动，以适应新情势下的新角色，引导和帮助新建本科高校在实现自身持续发展的同时，助力新建本科高校成为服务地方经济社会发展的重要引擎。
创新驱动战略需要新建本科高校把深化创新创业教育改革作为推进学校综合改革的突破口。与经济社会发展进入新时代相适应的是，我国高等教育的改革发展也进入新阶段，呈现出一些新特点：一是更加注重以质量提升为核心的内涵式发展；二是更加注重在改革创新过程中释放办学活力；三是更加注重以法治思维推进大学治理现代化；四是更加注重政府宏观管学与社会参与办学；五是更加注重大学的深度开放与教育科技引领。在高等教育改革进入新发展阶段的背景下，各新建本科高校亟须克服“办学定位不清”“同质化严重”“科技成果转化率低”等弊端。为此，新建本科高校要把深化创新创业教育改革作为推进学校综合改革的突破口，全面提升内涵建设。
推动全社会形成创新创业的热潮，需要地方政府科学有效贯彻落实党中央、国务院的有关精神，持续简政放权，切实为创新创业工作提供政策、资金、资源、平台、服务等方面的引导和支持，尤其需要地方政府重视新建本科高校在“双创”工作中的作用，为本地区培养和输送更多的创新型、技能型人才。这需要政府简政放权、转变职能、建立创业就业基金、建立有利于创新创业的政策制度、落实和完善自主创业的税收减免和场地扶持政策、做好创新创业培训和服务、推动新建本科高校普及创业教育、实施新建本科高校教师和大学生创业引领计划、建立大学生科技园和中小企业孵化器，促进教育、教学与经济、社会紧密结合等问题的根本解决。
2. 地方经济转型升级任重道远
当前，地方经济结构正发生全面而深刻的变化，经济转型升级显得尤为迫切和重要。稳增长、调结构、促就业，成为地方经济转型升级的重中之重。近年来从中央到地方也在积极采取措施促进经济结构转型升级。但在推进转型升级过程中仍面临不少问题，支撑经济发展的新增长点还未稳固形成，发展动力转换任重而道远。从近几年各地的发展实践看，创新驱动、产业转型成为各地区提升竞争力的重要方式，比如党的十八大以来，河南全面推进供给侧结构性改革，大力实施制造智能化、绿色化和企业技术三大改造，加快培育新产业，电子信息、新能源、智能装备等领域实现了重大突破，企业核心竞争力显著增强，工业生产不断向中高端水平迈进。河南省战略性新兴产业连续增长，2020年增长了2.6%，占规模以上工业的22.4%，高技术制造业增长了8.9%，占规模以上工业的11.1%。②可以说经过多年打造，河南转型升级的成效比较显著，但与其他省相比，河南的科技创新能力依旧是短板。《2020中国区域创新能力评价报告》数据显示，京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝五大城市群，以10.4%的国土面积集聚了39.2%的全国人口，创造了54.7%的生产总值。③
可以说，制约地方经济转型升级的一个重要因素就是创新驱动力不足，包括新建本科高校没有充分发挥应有功能，没有为地方产业发展培养急需的应用型技术技能人才和创新创业人才，没有为地方经济转型升级提供有效的科研支撑及社会服务；新建本科高校作为创新创业高地的地位没有得到凸显，服务地方经济社会发展的能力有待进一步提高；新建本科高校尚未与地方政府及地方经济社会构建立良性互动的协同合作关系，高校、政府、产业之间仍然存在相互联系的壁垒，信息及资源的共享、能量的传递等受到限制，地方还没有形成一个互利合作的创新大系统等。所以，在推进经济发展高质量的背景下，面对地方经济转型升级的挑战，需地方政府与新建本科高校改变过去各自为战、相互分离的关系状态，转变领导与下属的关系模式，真正实现由划桨者向掌舵者、服务者的角色转变，避免对新建本科高校内部事务过多干预，发挥高校、政府各自优势，与行业、企业及区域内所有创新主体建立深度合作关系，协同促进地方经济转型升级。
地方经济转型需要新建本科高校明确定位，融入地方发展，提高服务经济社会发展的能力。表面上看，新建本科高校转型的原因是解决毕业生的就业问题，其实更深层次的原因是国家产业结构转型升级的需要，是国家整体战略的调整。近年来，我国技能型人才队伍规模日益壮大、结构不断优化。截至2016年底，全国高技能人才达4791万人，比2012年提高了39%。④大国重技，让高技能人才培养驶入快车道，这是政策引领、市场需求等一系列因素引发的连锁反应。这些政策和要求都指向了同一个目标，那就是新建本科高校需进一步明确自身定位，真正做到立足地方、融入地方、服务地方，为地方培养更多高素质技术技能人才和创新创业人才，成为地方经济转型和产业升级的中坚力量，同时为地方产业发展、科技进步、生产方式变革和社会服务提供技术和服务，提高新建本科高校服务经济社会发展的能力。
地方经济转型需要地方政府引导和支持新建本科高校立足地方，贯彻落实新发展理念。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对“十四五”时期我国的经济社会发展目标、创新驱动发展战略、现代产业体系建设、强大国内市场、数字化中国、社会主义市场经济体制、乡村振兴、城镇化发展、区域协调发展、文化软实力、绿色发展、对外开放、人的全面发展以及民生、安全、国防、法治、祖国统一等多方面的发展目标进行了规划。这些目标的落实离不开政府的统筹安排，也离不开新建本科高校的人力、智力等的支持，需要引导和支持新建本科高校参与地方经济转型和产业升级的全过程，推动新建本科高校真正立足地方办学、开放办学，密切地方政府、新建本科院校、行业企业、社区等多元主体之间的合作关系，构建起多方参与的区域创新体系和改革发展的利益共同体，相互合作、协同发展，只有这样才能打赢这场经济转型的升级之战。
3. 新建本科高校向应用技术大学转型方兴未艾
随着知识经济的飞速发展，高等教育与地区经济社会发展相互促进和相互依存的关系不断凸显。自1998年以来，我国高等教育规模呈现高速增长的态势，为满足人民群众的高等教育需求做出了重要贡献，但伴随着规模的外延式发展也带来了地方高等教育资源少、底子薄、质量低等问题。特别是一些地方高校不顾学校办学实际，盲目扩招，导致教育效果不佳、质量不高，用人单位“用工荒”和毕业生“就业难”的供求矛盾不断凸显。根据麦可思近几年内发布的《就业蓝皮书》的数据，本科生的就业率出现持续缓慢下降、高职高专就业率稳中有升的现象，特别是2017届和2018届，高职高专的就业率已经连续两年超过了普通本科（图1-1）。这足以说明在经济结构转型下，在传统制造行业向服务行业转型的过程中，具有职业教育性质的高职高专的学生在一定程度上适应了市场的需求。但从另一个角度来看，较低的就业率也说明地方本科高校特别是新建本科高校培养的人才与社会需求脱节之严重。
图1-1 2014—2018届全国总体、本科、高职高专毕业生就业率
资料来源：根据2015—2019年《就业蓝皮书》整理而成
出于对经济新常态、产业转型升级、创新驱动发展等新形势和新要求的考虑，近年来，党中央、国务院引导和支持新建本科高校向应用型技术大学转型发展，先后出台了一系列政策，并采取相关措施来推动该项改革，为产业升级、创新驱动提供人才、智力、技术支持及服务，从而推动“中国制造”走向“中国创造”，提高产
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