将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央作出的重大决策部署。国土空间规划体系建设中，国土空间规划正在逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。本书在国土空间规划体系下，立足于宅基地使用权、资格权和所有权“三权分置”理论，从深化农村宅基地制度改革着手，建立农产品主产区、生态功能区农村建设用地成本价格测算机制；通过政策工具创新设计，完善全域性城乡建设用地增减挂钩政策；通过构建建设用地指标跨区域交易的一级市场和二级市场，设计全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，从而实现我国建设用地跨区域利用。 本书可供高等院校房地产开发与管理、城乡规划等领域的科研和工程技术人员参考。

第1章　城市化发展趋势对建设用地空间转换提出了新的要求
　　1.1　我国城市化现状及未来土地需求
　　中华人民共和国成立以来，我国的城市化建设取得了巨大突破，经历了从曲折发展到高速发展的过程，积累了丰富的经验。由2021年《中国统计年鉴》可知，1949年，我国城市化率只有10.64%；1960年上升到19.75%；1960～1975年城市化率有所降低，基本维持在17%左右[1]，改革开放则加速了我国城市化进程，在此期间，我国城市化迅速发展，城市化率逐步提高，1978年城市化率为17.92%，2000年城市化率为36.22%，到2020年达到63.89%，而欧美发达国家的城镇化率大多在80%以上。随着我国城市化进程加快，常住人口城市化率也大幅度提高。可以预见，未来我国城市化进程中，城市化率仍将快速增长，且将进行高质量城市化建设发展。
　　1.1.1　我国城市化发展现状
　　中华人民共和国成立以来，我国城市化迅速发展，突出表现为城市数量的迅速增加、城市群形态出现、城市人口的快速增长及城市土地面积的不断扩大。
　　1.城市数量增加和城市群人口聚集
　　中华人民共和国成立之初只有132个城市，到1980年改革开放之初有223个城市，2000年增加至663个城市，截至2020年我国城市数量已达到687个，随着城市数量的迅速增加，我国的城市化水平不断提高。同时，我国大城市数量也在增加，地级及以上城市由1978年的111个增加到2019年的297个。其中，人口100万人以上的城市在1949年仅有10个，而到2005年增加至113个，截至2019年达到162个。截至2019年末人口为400万人以上的地级及以上城市由2005年的13个增加至20个。以上数据可以很好地阐述我国城市规模不断扩大，城市实力不断提升的现状。城市对一个国家的高速发展承担至关重要的角色，作为经济的主要产出对象，城市规模越大，能级越高，代表的国家实力越强。
　　与此同时，我国还有着数量庞大的小城镇，2016年共有城镇20883个，其中有56个镇区人口在20万人以上，267个镇区人口为10万～20万人，1128个镇区人口在5万人以上，这些小城镇以国外的一些标准来看，也可以称为小城市。例如，美国伊利诺伊州规定人口须至少有1000人，面积须不小于，才可以申请设立城市；印第安纳州规定了*低的五等城市至少要2000人，才可以申请设立城市，2000人以下为小城镇。加拿大的设市标准在不同省份不同地区有所不同，如安大略省的设市人数*低为1000人，而艾伯塔省*低仅为100人。
　　城市群是城市发展到成熟阶段的一项重要特征，一般指的是在特定的范围内，以一个特大城市为核心，三个及以上城市为构成单位，共同构成一个相对完整的城市集合体。随着经济全球化的发展，城市群成为国家参与经济全球化的主要竞争力，从独立的城市个体转变为以核心城市为中心的城市群之间的竞争。国家在“十一五”“十二五”两个五年规划中提出要把城市群作为推进新型城镇化的主体形态，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出要以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇发展[2]。可以说在我国未来的城市化进程中，城市群占据至关重要的位置，19个城市群地区以1/4的土地面积集聚了全国约3/4的人口。按照“十三五”规划中定义的城市群的范围计算，目前我国规划的19个城市群城镇人口占全国总人口的78%，从1982年19个城市群7.1亿的常住人口上升至2018年10.5亿的常住人口，可以看出城市群已经成为我国人口聚集的主要形式，城市群成为我国发展模式中的主要形态。在人口数量上，有5个城市群人口数量过亿，其中长三角人口数为1.5亿人，京津冀为1.1亿人，成渝为1.0亿人，长江中游为1.3亿人，山东半岛为1.0亿人，其余城市群具体人口数量见表1-1。
　　城市群的新增人口数从南方和北方均衡转变为南方加速北方降速，表现出“南进北退”的形势。2010～2015年，城市群之间的人口增长表现为南方和北方均衡的形势，南方8个城市群和北方11个城市群年均增长人口数相差不多，分别为418.4万人和335.5万人。2015～2017年，南方城市群年均新增人口为578.5万人，占全国城市新增人口近66.1%，尤其是珠三角城市群，新增人口比重为15.8%，相较于2010～2015年提高了9.5个百分点；北方城市群人口增长速度较慢，年均新增人口为138.7万人，南北新增人口之比由4：3骤变为4：1。
　　我国人口增长模式呈现非线性发展：从20世纪80年代到处都是小镇到90年代人口向东南沿海地区聚集，再到21世纪人口回流至中西部区域性大城市。近两年来表现为“中间涨两头落”。
　　城市群是高度一体化和同城化的城市集群，在国内外学者的探讨下，将城市群划分为雏形发育期、快速发育期、趋于成熟期、成熟发展期四个阶段。在雏形发育期，各城市之间的联系薄弱，中心城市对于周边城市经济发展的带动能力不足，分工不够明确，基础设施不够完善；在快速发育期，中心城市的产业和功能开始延伸到周边城市，带动周边城市经济发展，初步形成分工体系，建设基础设施；在趋于成熟阶段，都市圈的建设较为成熟，形成较为合理的分工体系，基础设施建设趋于完善；在成熟发展阶段，中心城市与周边城市联系紧密，分工明确协调，基础设施相互联通，形成城市群。
　　由《中国城市发展潜力排名：2019》报告可知，目前我国较有发展潜力的城市群为长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游。长三角、珠三角、京津冀的经济发展较好，基础设施较完善，创新能力强；从人口上来看，珠三角、长三角、长江中游、成渝、京津冀2016～2019年的人口增量在各大城市群内处于领先位置，分别年均增长142.4万人、100.9万人、87.3万人、63.8万人、42.7万人。从城市群发展阶段来看，我国目前没有城市群进入第四阶段，长三角和珠三角城市群进入第三阶段，京津冀、成渝、海峡西岸等11个城市群处于第二阶段，黔中、滇中等6个城市群处于第一阶段。
　　在各大城市群中，长三角城市群新增人口规模*大，对比2010～2015年及2015～2017年两个时期各个城市群的年均新增人口，滇中和珠三角城市群新增人口增速*快，其中滇中作为重要的边疆城市群，从9.6万人（2010～2015年）年均新增人口增长至35.2万人（2015～2017年）年均新增人口，增速之快体现了门户优势；珠三角城市群年均新增人口从52.5万人（2010～2015年）增长至138.1万人（2015～2017年），呈现出稳步增长的态势，成为全国人才流入*多的城市群。
　　2.城市人口数量和地理分布
　　我国城市化发展十分迅速，是世界上城市化进程中规模*大的。1978年我国城市人口为17245万人，我国城市化进程中城市人口比重随着改革开放发展逐步上升。到2000年我国城市人口达到45906万人，2010年达到66978万人，2020年约为90220万人。根据1990年以来历次人口普查结果，我国城镇化率不断加速提升：第五次人口普查(1990～2000年)结果显示，在该期间城镇化率每年提高0.98%，城镇人口平均每年增长1587.3万人﹔第六次人口普查(2000～2010年)结果显示，城镇化率每年提高1.35%，城镇人口平均每年增长2071.3万人﹔第七次人口普查(2010～2020年)结果显示，城镇化率每年提高1.42%，城镇人口平均每年增长2364.2万人。
　　在统计城市化数据时，通常有户籍人口城镇化率及常住人口城镇化率两种。2020年末全国人口(不含港澳台)为141178万人，其中城镇常住人口为90199万人，占总人口的比重为63.89%，即常住人口城镇化率为63.89%，但是户籍人口城镇化率只有45.4%，即64095万城镇户籍人口，两者之间相差18.49个百分点。这将近2.61亿住在城镇的农村户籍人口，由于没有城镇户口，难以享受与城镇户籍人口相等的福利待遇。
　　从2020年开展的第七次人口普查数据来看，我国人口流动依旧活跃，流动人口数量不断增长。数据显示，我国流动人口为3.76亿人，比2010年增长了将近70%。人口流向仍呈现从农村向城市流动，从内陆向东部沿海地区流动的形势。我国的城镇化水平在人口流动的现状下依旧提高，2020年与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加23642万人，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点[3]。
　　目前国家已经规划了9个中心城市，其中包括了北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安，围绕这9个城市将形成7个城市群。可以预见的是，到2035年，我国城市化率将达到75%以上，2020年末我国城市化率为63.89%，距离75%还有十几个百分点的提高空间[4]。每年上千万的农村人口流向城市，带来了劳动生产力，扩大了城镇公共服务和基础设施投资，增加了居民收入和居民消费，促进了国家经济长期平稳发展，有利于加快构建新发展格局。
　　随着生产力布局的变化，人口的地理分布快速变化。从不同的地区来看人口分布，根据第七次全国人口普查数据东部地区人口为5.64亿人，占39.93%；中部地区人口为3.65亿人，占25.83%；西部地区人口为3.83亿人，占27.12%；东北地区人口为0.99亿人，占6.98%。2010年以来我国人口在地理分布上呈现出以下两种变化趋势：一是人口从单个核心大城市向城市群中心城市聚集，尤其是向长三角、珠三角、成渝地区集中；二是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显。其中，城市群发展水平差异较大，发展水平较高的城市群主要位于东部沿海人口较为稠密地区，这些城市群对人口有较强吸引力，出现人口集聚现象；而人口较为稀疏的中西部地区，总体发展水平较低，对人口吸引力较弱，人口出现核心集聚边缘扩散现象。生产力的提高、产业集聚及城市群的发展，都造成了我国人口地理分布的变化。目前，我国已经进入以中心城市带动经济发展的阶段，经济中心集中分布于中心城市和城市群，城市经济占比不断提高；过去我国大多以省为单位发展，现在我国正在逐步进入城市化时代，一、二线城市发展迅速，人口和产业高度集中，城市间相互竞争借鉴，促进了我国经济发展。
　　2019年3月国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中对城乡结构进行了政策上的调整，要求城区常住人口为100万～300万人的大城市要全面取消落户限制；城区常住人口为300万～500万人的大城市要全面开放或放宽落户限制，并全面取消重点群体落户限制。
　　预计到2030年，将会有1.7亿新增城镇人口，其中80%将分布于建立的19个城市群，约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、哈长、关中八大国家城市群，目前已形成北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9个国家中心城市。2020年末常住人口城镇化率提高到63.89%，与2019年相比提高了3个百分点，人口向大城市、核心城市集中的态势比较明显。
　　3.城市土地面积不断扩张
　　在城市数量和城市人口不断增加的形势下，为了容纳更多的人口，布局更多的产业，土地城市化也发展迅速，主要表现为扩大城市化区域和扩展城市建成空间。改革开放以来，我国的城市建设用地面积不断增加。1981年我国城市建设用地面积为6720km2，1990年增加至11608.3km2；到了21世纪，城市建设用地面积增速加快，2000年，我国城市建设用地面积为22113.7km2，2010年为39758.4km2，到2020年达到58355.3km2。近40年间我国城市建设用地面积迅速增长，1981～1990年增长了72.74%，1990～2000年增长了90.50%，2000～2010年增长了79.79%，2010～2020年增长了46.77%。单纯从增长速度来看，20世纪90年代以

目录
第1章　城市化发展趋势对建设用地空间转换提出了新的要求　1
1.1　我国城市化现状及未来土地需求　1
1.1.1　我国城市化发展现状　1
1.1.2　城市化未来发展趋势　5
1.1.3　未来城市化带来土地压力　6
1.1.4　我国城市化道路选择及其对土地的影响　7
1.1.5　我国城市化进程中土地问题的特色　8
1.2　城市化过程中土地利用分析　9
1.2.1　全国城市建设用地现状　10
1.2.2　城市化进程中耕地保护问题　11
1.3　城市化进程中宅基地发展趋势　13
1.3.1　城乡建设用地增减挂钩　13
1.3.2　宅基地改革　14
第2章　农村建设用地中宅基地使用的历史演进　18
2.1　改革开放前的农村宅基地制度演变　19
2.1.1　土地(含宅基地)私人所有时期(1949～1953年)　19
2.1.2　农业合作社时期(1953～1956年)　21
2.1.3　人民公社时期(1956～1978年)　22
2.2　改革开放后农村宅基地制度的演变　25
2.2.1　改革开放初期(1978～1985年)　25
2.2.2　城乡土地统管时期(1986～1996年)　28
2.2.3　城乡土地管理体制转轨时期(1997年至今)　33
2.3　结论　39
第3章　国内外主要土地理论研究回顾　41
3.1　国外土地理论回顾　41
3.1.1　土地制度　41
3.1.2　土地权利　42
3.1.3　土地分配　43
3.1.4　土地政策　44
3.1.5　土地金融　45
3.1.6　土地利用规划　46
3.1.7　土地发展权　48
3.2　国内学术史综述　50
3.2.1　土地制度　50
3.2.2　土地权利　52
3.2.3　土地分类　53
3.2.4　土地流转　54
3.2.5　土地利用规划　55
3.2.6　土地发展权　56
3.2.7　宅基地权利　58
3.2.8　宅基地流转　59
第4章　宅基地使用权研究回顾　61
4.1　现有研究基本特征　61
4.1.1　年度发文量统计分析　62
4.1.2　研究作者及合作关系分析　63
4.1.3　研究机构分析　64
4.2　研究热点分析——文献关键词的共现图谱　65
4.2.1　宅基地使用权相关制度和政策　67
4.2.2　宅基地使用权主客体内容　68
4.2.3　宅基地使用权的权利内容和其他相关权利　69
4.3　研究前沿分析　70
4.4　国内已有的宅基地发展权配置与转移模式归纳和剖析　72
4.4.1　郑州“宅基地复垦票”　72
4.4.2　重庆“地票”模式　74
4.4.3　天津宅基地换房模式　75
4.4.4　浙江嘉兴“两分两换”模式　78
4.4.5　深圳宅基地入股模式　80
4.4.6　现有的宅基地退出模式分析　81
第5章　进城农村村民有偿退出宅基地的政策工具设计　84
5.1　所有权、使用权、资格权“三权分置”下闲置宅基地和房屋价格评估研究　84
5.1.1　宅基地“三权分置”理论　84
5.1.2　宅基地发展权配置与转移机理　85
5.1.3　闲置宅基地价值测算　89
5.1.4　测算实例　94
5.2　宅基地发展权配置与转移政策工具——“宅基地复垦票”制度　96
5.2.1　宅基地发展权配置与转移与国土空间规划相适应　96
5.2.2　国内外住(租)房券机制发展状况　97
5.2.3　“宅基地复垦票”制度设计遵循的原则　100
5.2.4　闲置宅基地退出的必要性及可行性　100
5.3　进城农村村民有偿退出宅基地使用权、资格权的政策工具——“宅基地复垦票”制度设计　103
5.3.1　宅基地发展权配置主体　103
5.3.2　退出宅基地使用权、资格权产生的建设用地指标转移政策工具——“宅基地复垦票”　105
5.3.3　宅基地发展权配置模式　106
5.3.4　“宅基地复垦票”用地指标交易流程　109
5.3.5　“宅基地复垦票”兑换机制(进城农村村民)　111
5.3.6　“宅基地复垦票”流通机制(土地竞买人)　116
5.3.7　“宅基地复垦票”资金运作机制　116
5.3.8　闲置宅基地退出复垦机制　118
5.3.9　配套保障机制　119
5.4　小结　123
第6章　全域性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制设计　124
6.1　“宅基地复垦票”跨区域交易供需主体分析　124
6.1.1　建设用地供给及人口流动现状　124
6.1.2　“宅基地复垦票”的需求主体　125
6.1.3　“宅基地复垦票”的供给主体　126
6.2　“宅基地复垦票”跨区域交易机制构建　126
6.2.1　民主机制　126
6.2.2　配套机制　127
6.3　“宅基地复垦票”跨区域交易模式设计　128
6.3.1　进城农村村民主导的“宅基地复垦票”跨区域交易模式　129
6.3.2　政府主导的“宅基地复垦票”跨区域交易模式　132
6.3.3　“宅基地复垦票”跨区域交易平台的构建　134
6.3.4　“宅基地复垦票”跨区域交易模式比较　135
6.4　“宅基地复垦票”二级交易市场设计　138
第7章　新增建设用地指标的跨区域落地政策研究　142
7.1　宅基地复垦后新增建设用地指标落地区域的国土空间规划政策研究　142
7.1.1　城市人口流动现状和问题　142
7.1.2　区域国土空间规划政策　146
7.2　进城农村村民退出宅基地复垦后产生的新增建设用地指标落地的区域土地利用政策研究　150
7.2.1　城市土地利用现状和问题　150
7.2.2　城市化地区的土地利用政策需要突出主体、区别对待　151
7.2.3　城市化地区的土地利用政策需要统筹规划、一体化利用　152
7.2.4　人口和土地错配在速度及空间上的表现　155
7.2.5　注重农业、生态空间，保证国家粮食安全　156
第8章　基于国土空间规划体系的建设用地跨区域利用的应用价值和社会意义　158
8.1　研究内容总结　158
8.2　研究价值　161
8.3　应用价值　162
8.4　社会意义　164
参考文献　168