2021 年中央一号文件提出全面推进乡村振兴。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，作为实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措。

   本书在构建乡村振兴理论框架的基础上，研究了乡村产业兴旺、生态宜居、智慧治理、农民增收、生产要素流动、农业支持保护和巩固脱贫攻坚成果所面临的深层次约束和问题，基于学术研究和实地调研提出乡村振兴的实施路径、政策建议和体制保障，对实施乡村振兴战略的决策制定、政策实施和政府工作具有重大指导意义。

第一章 乡村振兴的理论与制度供给

　　第一节 研究进展

　　一、农业为什么没有跟上工业化步伐

　　工业化在后发经济体中一直被赋予至高无上的地位，它被普遍认为是一切现代社会进步的动力和源泉（Chang，1949）。但是，工业化普遍被理解为经济重心由初级产品向制造业生产的转移（Chenery et al.，1986），主要特征为制造业活动在国民收入和劳动人口中份额的上升（伊特韦尔等，1996）。这种对工业化的片面理解造成二战后很多民族国家的农业发展受挫和对国民经济的拖累。Krueger（1997）认为，发展中国家误以为工业能够带来经济发展而农业代表落后，从而应当用获得的农业剩余来补贴工业，尤其许多社会主义国家通过剪刀差实现这一目标。张培刚（1992）认为，将工业化看作制造业（尤其是重工业部门）在国民经济中比重的增加，造成了只注重集中资源投资于制造业，而忽视了传统农业的改造和农村发展的错误倾向，这是二战后发展中国家工业化进程步履维艰和屡屡失败的重要根源之一。张培刚正确指出，工业化应该涵盖整个国民经济，它至少应该包括工业和农业的机械化与现代化。工业化表现为“一系列基要的生产函数”发生连续的变化，进而导致生产过程、经济组织、社会结构，以及人们的生活方式、消费方式、行为方式和思维方式的变化。以此认识工业化，就不可能出现为了发展工业制造业而牺牲农业的错误倾向（Chang，1949）。

　　遗憾的是，以错误理念推动的工业化就在提出过正确概念的经济学家的国家发生了。林毅夫等（2012）研究发现，中国通过重工业优先发展战略建立完备的工业体系、实现从农业国到工业国的转变，所付出的代价极其高昂。这套政策导致农业增长速度下降，也造成农产品和农业生产要素市场的扭曲（蔡昉和杨涛，2000）。要素市场扭曲所导致的农业增长缓慢，使得整个经济增长受到影响。Knight和Song（1993）认为，由此导致的对农村劳动力向城市流动的限制，导致了中国的农村贫困。

　　二、城市偏向导致的城乡差距

　　城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力 。都市化是人口从乡村向城市运动，并在城市中从事非农业工作，是乡村生活方式向城市生活方式的转变。但是，后发经济体实施的城市偏向政策往往导致农业、农村发展被忽视。形成城市倾向政策的手段通常是实行“工农业产品价格的剪刀差”政策，即通过扭曲产品和生产要素价格，创造偏向城市而不利于农业、农村和农民的政策，获取农业剩余以补贴工业化（Schultz，1978）。发展中国家选择城市倾向政策，一方面，对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持。中国城乡分割的根源在于中央计划经济采取了重工业优先的发展策略，需要提取农业剩余以增加城市资本积累及对城市进行补贴（Yang，1999）。另一方面，大多数发展中国家的政治结构造成城乡居民在政治谈判地位和政策影响力上存在严重的不对等。农村部门拥有大多数贫困人口及成本低廉的各种资源，城市部门拥有大部分的表达渠道、组织和权力，农民的分散居住和个体产出水平占比有限导致极高的集体沟通成本和“搭便车”问题，这些因素导致农村部门居于不利地位。中国实施城市倾向政策的根源在于中华人民共和国成立初期确立的重工业优先发展战略，改革开放之后城市倾向政策依然存在则是由于原有战略形成的城市利益刚性（蔡昉和杨涛，2000）。

　　中国城市倾向政策的主要执行机制包括对农业生产的控制、农产品上缴、压低粮价，以及通过户籍制度对劳动力由农村到城市的流动进行限制。城乡居民之间的福利待遇差异、倾向性政策下农村居民更高的生活成本、城乡之间教育及医疗卫生设施差异及有利于城市的金融转移项目，导致了巨大的城乡收入差距。城市倾向政策造成农产品和农业生产要素市场的扭曲，导致经济系统的扭曲，从而最终降低了农业和整个经济体系的增长（蔡昉和杨涛，2000），对中国未来的经济增长不利。

　　三、城乡统筹与城乡关系调整

　　直到20世纪90年代中期前后，农村总体上都仍处于为城市和工业部门提供资金的阶段，在1998年国家确立“多予、少取、放活”的方针后，情况才有所缓解，但是农村、农业受扶持的力度非常有限（李明等，2014）。2002年以来中央政府对城乡关系进行了重大调整，我国城乡关系进入城乡统筹发展阶段，密集出台了一系列强农惠农富农政策（表1-1）。

　　表1-1 中共十六大以来城乡统筹政策演变

　　总的来说，中共十六大以来统筹城乡发展对城乡之间公共资源均衡分配功不可没，城乡之间公共政策差距在缩小。但是，在城乡统筹中政府占主导、市场力量不足，最后导致乡村被城市“统筹”，城市高度繁荣、农村衰败的局面并没有得到改变。城乡分隔的二元体制和城市优先发展战略，促使大量劳动力、土地、资本等生产要素向城市集聚，制约了乡村可持续发展，引发了日趋严峻的“乡村病”：土地、人口等生产要素高速非农化（姜德波和彭程，2018）；农村社会主体过快老弱化、乡村人气不旺、人力不足，制约了现代农业与乡村的转型发展（刘彦随，2018）。农村青壮年主力军选择离开家乡到大城市闯荡，他们离土、出村、不愿意回村，加剧了农村的衰落（姜德波和彭程，2018），村庄用地严重空废化。2011年，全国空心村综合整治潜力已达1.14亿亩 （刘彦随等，2011），空心村不整治，新农村难振兴（刘彦随，2018）；此外，还存在城乡居民收入差距难以缩小（韩俊，2009）、乡村社会治理机制不完善等问题（姜德波和彭程，2018）。

　　四、中共十九大以来对乡村振兴战略的解读

　　（一）乡村振兴的意义

　　现阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上（陈锡文，2018a）。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全，农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低，劳动时间不断减少，如果能使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间，在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求，正是实施乡村振兴战略的本意所在（韩俊，2009）。

　　（二）乡村振兴的内容

　　顾益康（2017）将乡村振兴战略概括为坚持七个原则：要坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进。陈文胜（2017）认为乡村振兴应当包含美好产业、美好家园、美好风气、美好秩序和美好生活等五个方面。

　　（三）乡村振兴的路径和制度保障

　　党国英（2018）提出五个建立健全城乡融合制度保障体制：一是必须建立城乡统一的要素市场，进一步扩大要素在城乡之间的自由流动；二是必须抛弃将农村视为剩余劳动力和贫困人口这两个“蓄水池”的陈旧思想；三是必须将农业竞争力提高战略纳入国民经济整体竞争力提高战略；四是必须使各项经济政策推动中国人口布局大调整；五是必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。除此之外，还应当实现农业技术进步模式转变、农地保护模式转变、城乡区划模式转变、城乡社会治理模式转变、土地产权制度及农业经营制度变革。

　　（四）乡村振兴的路径

　　实施乡村振兴战略就是要坚持改革创新精神，2017年中央农村工作会议提出按照“七个必须”的要求走中国特色社会主义乡村振兴道路：一是必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；二是必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路；三是必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；四是必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路；五是必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路；六是必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路；七是必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。刘守英（2017）从以下五个方面阐述乡村振兴的路径：一是完整理解乡村振兴战略，改变重农业增产、农民增收而轻农村现代化的倾向；二是从城乡统筹转向城乡融合，实现人、地、资本等要素的城乡互动，实现城市和乡村文明共荣共生；三是农业农村优先发展和农业农村现代化；四是改革农村土地产权和农业经营制度；五是乡村治理，重建乡村秩序和制度。

　　（五）乡村振兴要注意的问题

　　陈锡文（2018b）给出以下提醒：①关于巩固和完善农村基本经营制度，坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系，实行“三权分置”（指农地所有权、承包权和经营权的分置）。②关于深化农村集体产权制度改革，落实农民集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权，明确农村集体经济组织的基本性质。③关于实现小农户和现代农业发展有机衔接，在有条件也符合农民意愿的地方，应当引导土地经营权流转、集中及发展适度规模经营。但是，并非所有的耕地都适合规模经营，关键是要向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。把握好土地经营权流转、集中及规模经营的度，要与城市化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

　　五、乡村振兴的国际理论与经验借鉴

　　（一）乡村振兴的欧美实践

　　欧美国家的工业化虽然带来了经济上的繁荣，但在工业化和城市化快速推进过程中，依然存在乡村发展滞后于城市、农村居民收入增长滞后于城市居民收入增长的不协调现象。以美国为例，20世纪40年代，美国非农业人口与农业人口可支配收入比值为1.66，50年代扩大到2（曾国安和胡晶晶，2008）。不仅城乡居民收入差距在扩大，城乡基础设施建设、公共服务方面也存在巨大差异。为此，美国通过发展农业规模经营，鼓励农民发展农业以外的经济，加大对农民的直接经济补贴，加强农村道路、水电、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设，为农村发展和缩小城乡差距提供了保障；同时，针对农民职业技能薄弱的状况，实施了旨在提高农民技能和素质的“工读课程计划”。这一系列措施改善了美国乡村发展的条件，提升了乡村发展价值，推动了乡村快速发展（图1-1）。无独有偶，20世纪60年代中期，法国及一些欧洲发达国家的大都市出现了繁荣城市与落后乡村并存的现象。一方面，大都市中人口拥挤导致住房、交通、环境等条件不断恶化，城市发展的成本不断提高，“城市病”日益严重；另一方面，大都市周边存在着辽阔的农村，这些农村不仅可以吸纳都市人口和企业，还可以减少由拥挤产生的“城市病”，但由于基础设施、公共服务等方面发展落后，其价值均未很好地得到体现。为此，这些国家专门制订了大都市周边地区乡村发展计划。例如，巴黎对中心区征收“拥挤税”，对从中心区搬迁到郊区且占地500平方米以上的工厂，政府给予60%的搬迁补偿费；同时确定了“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”的方针，由农业区、林业区、自然保护区和中小城镇组成乡村绿化带，加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现乡村生活方式城市化，使乡村拥有跟城市同等的生活条件（张军和李勤，2010）。

　　图1-1 乡村振兴的国际经验

　　（二）乡村振兴的日韩实践

　　日本、韩国与中国相邻，文化相通，因此，这两个国家在工业化和城市化进程中有关乡村振兴的经验，对中国乡村振兴更具参考意义。日本和韩国都属于经济分布空间和人口分布空间均极度失衡的国家。例如，1975年日本26.9%以上的工业产品出厂额和24.2%的人口聚集在只占国土面积3.54%的东京都市圈（张季风，2004）；韩国的这一现象也比较突出，20世纪70年代中期，首尔（当时叫汉城）都市圈聚集了韩国40%以上的人口和48%的制造业工人，而其面积仅占全国的11.8%（李恩平，2006）。乡村在科学进行国土开发、平衡分布产业和人口、缓解“大城市病”、缩小城乡发展差距及保护生态环境等方面的价值没有得到充分体现。为此，日本在20世纪60年代通过国土开发计划等综合手段提升乡村发展价值和促进乡

目录

第一章 乡村振兴的理论与制度供给 1

第一节 研究进展 1

第二节 关于乡村振兴的理论 7

第三节 影响乡村振兴与城乡融合发展的体制机制与制度问题分析 16

第四节 强化乡村振兴制度建设与政策支撑的总体思路、目标模式与路径选择 28

第五节 乡村振兴制度框架与政策体系 32

参考文献 39

第二章 农业高质量发展与乡村振兴：一个政策框架 41

第一节 乡村振兴的支撑政策需求 41

第二节 乡村振兴支持政策的国际经验镜鉴 46

第三节 农业支持保护政策的改革创新与体系完善 51

第四节 构建城乡融合发展体制机制与政策体系 56

第五节 乡村振兴支持政策的探索实践和改革创新 62

参考文献 71

第三章 乡村产业振兴机制研究 73

第一节 城乡中国时代的乡村产业新需求与新供给 73

第二节 质量兴农体制机制研究 76

第三节 一二三产业融合的体制机制研究 109

参考文献 129

第四章 完善农民增收的体制机制研究 133

第一节 农业补贴政策与农户家庭经营收入 133

第二节 劳动力市场与农户工资性收入 154

第三节 美国家庭农场的政策体系及其对中国农户增收的启示 170

第四节 完善农民增收体制机制的政策建议 173

参考文献 176

第五章 生态宜居目标导向下乡村空间规划和建设指引的政策建议 179

第一节 乡村生态宜居环境内涵和组成 179

第二节 乡村人居环境规划建设面临的挑战 186

第三节 乡村空间规划研究和政策建议 193

第四节 乡村规划建设指引案例研究和政策建议 208

参考文献 223

第六章 新型农业支持保护政策体系设计：问题、成因与策略 225

第一节 现实背景 225

第二节 文献综述 226

第三节 我国农业支持保护的基本特征与现存问题 229

第四节 新型农业支持保护政策体系设计 230

第五节 农业发展的五大困境及其成因分析 237

第六节 实施农业支持保护的策略探索 239

第七节 对策建议 268

参考文献 271

第七章 乡村治理有效实践研究 277

第一节 人口流动与乡村治理面对的新场景 278

第二节 数字技术应用与多主体参与的实践 282

第三节 融入数字乡村的智慧治理机制 307

参考文献 312

第八章 县域乡村治理数字化的路径：对浙江五个先行县（市、区）的比较研究 314

第一节 引言 314

第二节 县域乡村治理数字化推进的背景 316

第三节 县域乡村治理数字化平台的不同 318

第四节 乡村治理数字化的推广路径 324

第五节 结语 335

参考文献 336

第九章 构建权利开放与要素通畅的城乡土地制度体系 337

第一节 研究的背景和意义 337

第二节 国内外研究现状 339

第三节 权利开放——中国土地制度改革的经验与展望 342

第四节 城乡要素流通面对的体制机制障碍 347

第五节 市场与产权——土地制度改革主要问题辨析 349

第六节 地方改革实践 352

第七节 构建城乡权利开放、要素通畅的体制机制和政策体系 379

参考文献 381

第十章 深度贫困地区贫困的特征、机理与脱贫模式研究 383

第一节 深度贫困地区的贫困特征与政策倾斜 383

第二节 深度贫困地区的贫困发生机制 392

第三节 深度贫困地区的产业扶贫模式研究 398

第四节 深度贫困地区的脱贫机理研究 410

第五节 扶贫产业发展的社会基础 421

第六节 政策建议 424

参考文献 427

第十一章 乡村振兴的主要挑战与政策建议 428

第一节 加大制度供给，完善乡村振兴的体制机制 429

第二节 促进乡村产业兴旺的政策机制 433

第三节 提升生态韧性的乡村宜居空间规划和建设指引 434

第四节 多主体参与、场景关注与乡村智慧治理 438

第五节 完善农民增收的体制机制 441

第六节 生产要素间自由流动与合理配置的体制机制 443

第七节 基于目标导向的新型农业支持保护政策体系 445

第八节 总结深度贫困地区脱贫经验，实现深度贫困地区与乡村振兴的有效衔接 447