党的十九大指出，决胜全面建成小康社会，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。广东是金融大省，也是农合机构大省，农合机构总资产占全国的十分之一。受历史因素和体制的影响，广东农合机构虽历经多次改革，但截至2017年9月，仍未能从根本上解决历史包袱、体制机制和内部管理等问题。部分机构风险一触即发，个别区域风险积聚态势凸显。
广东省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在银保监会支持指导下，于2017年9月全面启动新一轮农合机构改革。三年来，广东发扬“敢于斗争、善于斗争”的精神，坚定不移通过深化改革彻底化解农合机构风险、破除农合机构风险“周期律”，全面革新农合机构体制机制、提升农合机构服务“三农”发展和乡村振兴能力，在坚守定位、保持县域法人总体稳定又适度多元的实践中，探索形成农合机构改革的“广东模式”，推动广东农合机构在新时代长征路上从“追赶者”转变为“领P者”。
农合机构改革波澜壮阔，崭新征程催人奋进。为全面系统总结广东农合机构发展历程、改革成效，探索下一步实现高质量发展和市场体系构建的有效路径，广东银保监局组织开展了“广东农合机构改革实践与探索”的课题研究，并将主要研究成果载于本书。本书既是我们对近年农合机构改革经验的系统总结，又是在深入研究思考的基础上对农合机构改革为什么改、怎么改、改得如何、未来怎么办这四个关键问题的初步回答。同时，本书的出版也有助于大家全面深入了解广东农合机构改革思路和具体做法，以便加强信息交流，共同廓清思路，进一步开拓创新，更好地推进全国农合机构改革、创新与发展。本书主要内容包括：中国农村合作金融早期探索与困境；国际农村合作金融的经验借鉴；广东农合机构发展历程及商业化改革探索（1951—2017年）；广东农合机构改制化险（2017年至今）；推动广东农合机构高质量发展；广东农合机构市场体系研究；监管重点问题研究等。同时，本书还总结了每一轮改革过程中代表性机构的改革案例，以专栏形式展出。
序 言
党的十九大指出，决胜全面建成小康社会，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、 精准脱贫、污染防治三大攻坚战。广东是金融大省，也是农合机构大省，农合机构总资产占全国的十分之一。受历史因素和体制的影响，广东农合机构虽历经多次改革，但截至2017 年 9 月，仍未能从根本上解决历史包袱、体制机制和内部管理等问题。部分机构风险一触即发，个别区域风险积聚态势凸显。
广东省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在银保监会支持指导下，于 2017 年 9 月全面启动新一轮农合机构改革。三年来，广东发扬“敢于斗争、善于斗争”的精神，坚定不移通过深化改革彻底化解农合机构风险、破除农合机构风险“周期律”，全面革新农合机构体制机制、提升农合机构服务“三农”发展和乡村振兴能力，在坚守定位、保持县域法人总体稳定又适度多元的实践中，探索形成农合机构改革的“广东模式”，推动广东农合机构在新时代长征路上从“追赶者”转变为“领跑者”。
第一，以党建为统领、有效政府治理为基础，淬炼敢为人先的“改革魂”。三年来，广东省始终发挥党的领导这一最大优势，强化改革主体责任，明确涉政不良贷款政府兜底偿还、涉政抵债资产政府兜底处置变现、公职人员政府兜底约谈催收“三兜底”原则，通过统筹新增债使用、专项库款临时调度、土地指标奖励等，推动地方政府拿出“真金白银”落实捐赠资产和涉政抵债资产 169 亿元，完成 3000 多宗历史遗留资产确权办证，带动资产升值 40 多亿元。各地市共出动公检法人员 2000 多人次，立案 6330 多件，通过约谈、函告、曝光等软性措施和拘留、逮捕、通缉等硬性措施，掀起农合机构不良贷款“清收风暴”，清收压降不良资产超 600 亿元。同时，省政府向财政部争取到 100 亿元专项债额度，在银保监会等部门的大力支持下，新增发行专项债募集资金。通过省级金控集团入股高风险农合机构，补充核心资本、化解不良贷款，有效地推动了改革化险和机制转换，进一步增强服务能力。
第二，以市场化、法治化为原则，推进改革的传承与创新。2003 年国务院启动全国农信社改革后，深圳农商行、广州农商行先后独立于省联社系统自主发展，真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，经营管理水平位居全国农商行前列。本轮改革中，广东在推动农合机构单体内部改革的同时，鼓励广州、深圳等农商行遵循市场化、法治化原则，采用战略入股方式，兼并收购粤东、粤西、粤北部分高风险农合机构，在广东初步形成广州农商行控股一部分、深圳农商行控股一部分、省联社继续管理一部分的“三个一部分”管理上适度竞争的格局。此外，汕特联社经国务院批准，通过引进战略投资者，独立进行票据发行和兑付、统一法人和改制农商行“三合一”改，于 2020 年 11 月成功改制为“汕头海湾农商行”，并脱离广东省联社管理独立发展，彻底解决历史遗留问题，努力打造党建统筹引领、目标定位清晰、法人治理完善、内控严密有效的独立发展的特区农商行。
第三，以“注资、注制、注智”为根本，构建行稳致远的长效发展机制。农合机构虽经多轮改革，但至今仍难以跳脱每隔十多年需要外部帮扶一轮的风险“周期律”，根本原因就在于体制机制问题没有得到根本性解决，导致“换汤不换药”。在本轮改革中，广东把全面转换农合机构体制机制作为重中之重。一是引进战略投资者，由珠三角农商行对粤东、粤西、粤北地区农信社战略入股，累计投入资金近 250 亿元，带动其他投资者投入资金超130 亿元，帮助改制机构夯实资本、化解财务包袱。二是健全公司治理，帮助改制机构清退问题股东，规范“三会一层”。三是强化坚守定位内生机制，制定支农支小发展规划，加大信息科技和互联网、大数据应用。四是“注智”促“注制”，向改制机构派驻管理团队共 247 人、高管 33 人，同步注入管理制度、企业文化、经验技术，帮助改制机构真正建立健全现代金融企业制度，“扎牢制度的防火墙”。
第四，以经得起历史检验为准绳，强化监管引领和严格把关。广东银保监局始终牢牢把控改革定位取向，加强政策解读和质量审核，通过风险化解“五方把关”、股东资质“四必排查”等措施，夯实资产分类，守住不良资产处置真实、股东资质和入股资金来源合规、地方政府扶持措施真实有效的“三条底线”，确保改革真实洁净。同时，坚持“破立并举”，将管住“人”作为一切工作的前提，面推动实施高管轮岗、员工履职回避和高管履职评价制度，强化高管履职监督问责。对信贷业务和资金业务风险实施系统和制度“硬控制”，从严整治信贷违规大额投放关联客户和股东乱象，严格看住“钱”。同时，规范农商行公司章程，梳理重点风险成因，从事前准入审查、事后持续监管等方面堵漏洞、补短板，以监管的有效性促进内控机制的有效性。
通过以上措施，广东基本完成全省农信社改革化险任务。改革过程中不但形成了潮州农商行这个改制的“好例子”，而且解决了全国仅剩的唯一一家二级法人社、落后全省改革 15 年的汕特联社这一长期想解决而未能解决的“老大难”问题，探索形成“适度多元”的改革方式。
广东新一轮农合机构改革取得的突出成效主要表现在五个方面。一是产权改革全面完成。完成 60 多家农信社改制，清退问题股东 7902 户、不合格资本 22.79 亿元，建立包含 50 多万名股东的数据库，全面完成农商行股权集中托管、整体确权比例超 90%。改制机构法人股占比由改革前（2017 年9 月末，下同）的 46% 提升至 56%，100% 引入 3~5 家持股 5% 以上主要股东，100% 将党的领导写入公司章程。二是整体风险有效化解。完成 24 家高风险农信社风险处置，占全省高风险农信社总数的 92%，剩余两家也正以 2020 年 9 月 30 日为基准日、年底前化解风险的改革方案有序推进，处置数量位居全国前列。累计化解农合机构风险包袱超过 900 亿元、补充资本超过 150 亿元。改制机构资本总额较改革前增长 23%，不良贷款率下降 7 个多百分点，拨备覆盖率提升 27 个百分点，主要监管指标由落后于全国跃升为全面优于全国农合机构平均水平。三是追责问责全面落实，严格落实国务院“把存量风险处置和追责问责作为改制的前置条件”要求，三年多来推动农合机构内部追究不良贷款责任人超 2 万人次，其中高管 784 人次，处罚金额合计 4571 万元；监管部门取消 18 人 5 年至终身银行业从业和高管任职资格。累计完成 110 名任职 6 年以上高管轮岗交流和 3648 人次履职回避，通过高管履职评价推动 29 名称职以下人员调整优化。四是服务能力不断提升。农合机构存贷比由 60% 提升至 65%，涉农贷款、小微企业贷款、农户贷款、扶贫小额信贷分别比改革前增长 20%、30%、60% 和 219%。特别是粤东、粤西、粤北地区农合机构贷款年平均增速达到改革前的 1.3 倍，小微企业贷款占各项贷款比例分别高于全省银行业和全省农合机构 32 个百分点和 11 个百分点。五是营商环境有力改善，通过打击逃废债、加强政策宣传和正面引导，有效震慑失信人员，减少失信行为，改良了信用环境。
“事非经过不知难”。经历这段十分不易的改革化险过程我们深刻体会到以下几点。
一是必须始终强化政治担当。广东农合机构改革是落实党中央国务院重大战略部署的坚定践行，是广东主动深化地方金融改革、防范化解金融风险的关键战役，是银保监会和广东省委省政府“一把手”亲自指挥推动的重大政治任务。改革过程中，广东省、银保监会领导对重要决策亲自部署、重要问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要任务亲自督办，省直相关部门、监管机构、地市党委政府和农合机构以上率下、压实责任，以敢于担当、善打
硬战的精神带动干部善作善成。各地和各部门的通力协作是短时间内高质量完成改革化险任务的保障。
二是必须始终坚持斗争精神。农合机构改革涉及问题股东清理、不良贷款清收、捐赠资产变现、不良分子追责问责四块“硬骨头”。啃下“硬骨头”要求必须发扬斗争精神，既要用好“笔杆子”，讲清形势，宣传好政策要求，明确目标措施；又要用好“刀把子”，公检法协同配合形成合力，精准和严厉打击恶意逃废债和违法犯罪行为。三年来，广东以敢于碰硬的勇气和决心，统筹运用司法、行政、经济、舆论等斗争工具，“确产权”“缩股份”“打
内鬼”“捉老赖”“新官继续理旧账”，有效压实了原股东责任，有序解决了困扰十多年的涉政捐赠资产变现和网点确权办证问题，有力打击了恶意逃废债和内外勾结作案行为。
三是必须始终坚持因地制宜。广东农合机构改革面临历史包袱重、资金缺口大、涉众影响范围广“三座大山”。必须始终坚持解放思想、实事求是、一社一策，创新老股东承担损失、不良资产清收处置、捐赠资产处置变现的方式和渠道，探索发挥珠三角优质农商行的优势，按市场化原则战略入股，帮助改制机构优化股权结构、增强资本实力、完善公司治理、改进内部控制，提升市场竞争力。同时，结合实际，不拘泥于一种模式，制定“自主改制、合并改制、战投改制”三条路径，分类推动改制化险工作。
四是必须始终坚持专业引领。监管部门作为改革政策的重要设计者和改制质量的把关者，必须发挥靠前辅导、政策参谋、审核把关的积极作用。在启动改革时，提高站位、统筹全局，帮助制定切实可行的改革工作方案，确保“开好头”。在推进工作中，坚持把政策法规要求弄清楚、把机构情况弄清楚、把矛盾困难问题弄清楚、把解决矛盾困难问题的责任方弄清楚等“四个弄清楚”的工作要求，压实各方责任。在改革遇到困难时，主动请示，积极服务，一线指导、破解难题，以市场化手段创造性解决改革“堵点”，确保“稳推进”。在质量把控中，挂图作战、优化流程、强化把关，确保“有实效”。习近平总书记视察广东时指出，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区。经过三年的改革，广东农合机构最为困难的时期已经过去，基本步入良性发展轨道。但受新冠肺炎疫情、当前国内外经济金融形势、农村经济发展等外部因素以及农村金融固有体制机制等情况的影响，全省农合机构发展仍处于巩固成果、负重爬坡、创新发展的关键阶段，必须继续坚定不移深化改革，为全国农合机构改革贡献更多的“广东经验”。
第一，继续坚持定位不变，进一步释放改革红利，持续提升金融服务。按照党中央、国务院确定的定位要求，牢固树立扎根县域、服务“三农”和“小微”的宗旨，持续向“三农”和“小微”倾斜金融资源，提高“支农支小”服务力度和水平。同时，紧扣“六稳”“六保”任务，服务“双循环”新发展格局，认真落实中央支持金融纾困、复工复产各项政策部署，用好临时性延期还本付息政策，大力实施减费让利，切实将政策落地、落实、落细，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，不断增强农村金融服务的内生动力和可持续性。
第二，继续坚持县域法人总体稳定，建设高质量发展的现代农商行。保持县域法人农合机构数量总体稳定不动摇，通过加强党的领导、规范股东股权管理、提升“三会一层”履职质效，建立完善适合中小法人特点、坚守“支农支小”定位的治理机制。坚决纠正农合机构“改革就是换牌子”的错误思想，严防“穿新鞋走老路”，彻底解决大股东控制和内部人控制两个老问题。慎终如始推进发展战略、资本制度、选人用人、激励约束机制等关键领域改革，推动科技赋能，加快转变发展方式，不断提升高质量发展能力，彻底破解农合机构风险“周期律”。
第三，继续探索适度多元方式改革，培育有序高效农村金融市场体系。抓住机遇、创造条件、探索省联社改革模式，不成立大一统的银行，稳妥解决省联社既不像金融企业又不像行政机关、既不像股东又不像经营管理层的“四不像”问题，通过党建统领、股权纽带、制度协同、科技支撑，完善省联社定位和改革后对基层农合机构的管理体制。进一步鼓励有条件的农合机构独立自主发展，最大限度解除管理体制机制对优质农商行发展的制约，形成适度管理竞争的农合机构市场体系。
第四，强化农合机构监管，巩固改革化险工作成果。坚持分类监管，针对农合机构地域、规模、资本、风险偏好等差异，采取不同的监管标准和监管方法，提高监管的有效性。对工业发达地区农合机构，合理平衡农合机构“支农”定位和工业化高度发达之间的矛盾，以小微企业和城镇社区居民为突破口，创新思路、产品和模式，走出一条工业化地区农合机构发展新路。突出监管重点，把防控新增风险和反弹“回潮”放在更加突出的位置，全面加强关联交易风险、信用风险、流动性风险防控力度，充分利用当前政策机遇做实资产、增厚拨备、处置不良，严防影子银行死灰复燃，及时遏制过度冒险的市场行为，对类违法违规问题“零容忍”，坚决守住风险底线。强化并表监管，制定与农合机构特点相适应的并表管理和监管指引，搭建统一数据平台，加强属地与并表监管部门的配合、交流和沟通，共同促进农合机构稳定健康发展。
第五，坚持加强党的领导，为农合机构深化改革发展提供坚强政治保障。始终不渝地坚持党中央对金融工作的集中统一领导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”。深入学习贯彻习近平总书记关于金融工作的重要论述，深刻把握广东农村金融运行内在规律，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实作用，将农合机构深化改革发展创新作为重要政治任务抓紧抓严抓实，严厉打击农村金融领域违法违规违纪行为，打好打赢改革“硬仗”，推动农合机构真正洗心革面、脱胎换骨，凤凰涅槃。
农合机构改革波澜壮阔，崭新征程催人奋进。为全面系统总结广东农合机构发展历程、改革成效，探索下一步实现高质量发展和市场体系构建的有效路径，我们组织有关人员撰著了《迈向金融强省——广东农合机构改革创新发展研究》。该书既是我们对近年农合机构改革经验的系统总结，又是在深入研究思考的基础上对农合机构改革为什么改、怎么改、改得如何、未来怎么办这四个关键问题的初步回答。同时，该书的出版也有助于大家全面深入了解广东农合机构改革思路和具体做法，以便加强信息交流，共同廓清思路，进一步开拓创新，更好地推进全国农合机构改革、创新与发展。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，我们将在党中央、国务院的坚强领导下，按照银保监会和广东省的部署要求，胸怀“两个大局”，携手有关各方共同努力，以一往无前的奋斗姿态和风雨无阻的精神状态，争创新时代农合机构改革的生动范例，创造更多、更好的“广东经验”“广东模式”，为经济社会发展贡献新的更大力量，以崭新姿态迈向高质量发展道路！
