第1章 绪论
1.1 新时代规划体系的确立
1.1.1 新时代规划体系的地位和作用
2018年中共中央、国务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确了新时代国家新规划体系，即：发展规划是一级政府的“一本规划”，国土空间规划则是一级政府的“一张蓝图”。发展规划和国土空间规划互为依托，相得益彰。通过这一制度安排，实现“一本规划、一张蓝图”绘到底的新时代规划制度改革目标（图1-1）。同时确立了新时代规划的地位和作用：强调要以规划引领经济社会发展，在主体功能区规划的基础上，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系①（图1-2）。
图1-1 新的国家规划体系示意图
（资料来源：顾朝林等，2019a）
图1-2 新时代国土空间规划体系示意图
（资料来源：顾朝林等，2019a）
对于国土空间规划而言，一方面需要关注主要控制线的落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定三类空间（生态空间、农业空间、城镇空间）和三条控制红线（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界），形成空间管控的底线和多重空间要素叠入的空间规划底图；另一方面，新时代国土空间规划需要在空间规划底图的基础上，科学有序地叠入各类空间要素，达到重质量、重存量、重特色、重生态的规划理念转变。
1.1.2 “多规合一”的国土空间规划体系以及实施和监督的确立
2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是服务于新时代高质量发展的纲领性文件，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，确立了“多规合一”的国土空间规划体系以及实施和监督，体现了体系统一、责权清晰、科学高效，为从国土空间整体谋划新时代开发和保护格局提供了政策和制度保障，是规划领域划时代、具有里程碑意义的文件。
文件中指出提高规划编制的科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能三类空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间①。
文件同时还确立了“五级三类”国土空间规划体系。其中，市级层面更加强调国土空间规划所具备的引导性和实施性，规划需要以省级国土空间规划为依据，进一步指导和协调县级国土空间规划；县级国土空间规划则更加侧重于实施性和管控性，有针对性地定量、定位落实上级规划所确定的规划目标和管控要求（周桢津，2019）。
1.2 “双评价”成为新时代生态文明建设和国土空间规划编制的基础
1.2.1 新时代国家生态文明建设工作逐步落实
针对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等重大问题，我国不断在探索破解问题的途径，力图构建美丽中国的空间范式。从国家“十一五”规划纲要，到《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，提出以“双评价”作为刻画本底资源禀赋特点，推动高质量发展、落实生态文明建设的实施路径逐步清晰（于连莉等，2020）。区域资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的提出是践行生态优先、绿色发展、人与自然和谐共生思想的重要前提，是摸清资源利用上限与环境质量底线、揭示影响区域资源环境承载力短板及其影响因素的重要举措，也是分析国土空间本底条件的手段和优化国土空间格局的基本依据。
“双评价”工作作为新时代国家生态文明建设的一项重要基础性工作，是落实生态文明理念的重要依据，也是推进我国新型城镇化建设、优化国土空间格局、建设美丽中国、促进城市和区域社会经济科学可持续发展的基础支撑和重要需求所在。
1.2.2 “双评价”在新时代国土空间规划中的基础性地位逐步确立
我国于2006年在《国民经济与社会发展“十一五”规划纲要》首次将“资源环境承载能力”相关内容写入国家政策文件中，文件提出，城市发展规模和布局应当与自然承载力（如水资源和土地资源、环境禀赋、地质条件等）、经济发展、就业潜力、城市服务和基础设施相适应。此后，在国家各部委出台的多个相关政策文件和技术文件中相继提出“资源环境承载能力”和“国土空间开发适宜性评价”相关理念、机制、方法（图1-3）。
图1-3与“双评价”相关的政策文件和技术文件汇总图
（资料来源：笔者根据相关政策和技术文件绘制）
2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要树立空间均衡的理念，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。
2016年9月，国家发展和改革委员会联合12个部委印发的《资源环境承载能力监测预警技术方法》及国土资源部印发的《国土资源环境承载力评价技术要求》中已对资源环境承载力评价规定了相关内容。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅在联合印发的《省级空间规划试点方案》中提出开展陆海全覆盖的资源环境承载能力和国土空间开发网格化适宜性等基础评价为划定“三区三线”奠定基础。
2018年4月习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出：在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界3条控制线划定工作。
2019年5月中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界”，同时对国土空间规划编制提出了“战略性”、“科学性”、“协调性”和“操作性”的要求。科学开展资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价成为科学进行空间布局、编制国土空间规划的关键和基础。
2019年11月中共中央、国务院印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》指出，按照生态功能划定生态保护红线、按照保质保量要求划定永久基本农田、按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。为此，“双评价”一方面提出分析生态、农业、城镇资源的科学指标，聚焦生态保护格局、农业生产格局和城镇化格局的评价需求，落实国家安全战略、主体功能区等战略；另一方面以区域资源环境禀赋条件、国土空间开发利用问题和风险等为重点进行评价，摸清国土空间资源本底条件和环境质量短板，明晰现状问题，支撑国土空间规划决策，有效支撑“三区三线”划定，落实尊重自然规律的科学性要求和刚性管控的操作性要求。至此，“双评价”在国土空间规划中的基础性和重要性地位正式确立，“双评价”的科学与否对于国土空间要素能否合理布局起到至关重要的作用。
1.2.3 自然资源部对“双评价”技术指南的编制和各地的实践
“双评价”工作是国土空间规划编制的前提和基础，也是国土空间规划编制过程中系列研究分析的重要组成部分。按照党中央、国务院的要求，自然资源部国土空间规划局于2019年初开展了资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价技术方法研究，并于2020年1月正式形成《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》。在指南编制的过程中，开展青岛、重庆、鹤壁等“双评价”试点的工作，在试点的基础上对“双评价”技术方法进行试评价，通过实践验证，优化技术方法，力图其评价成果为国土空间规划编制提供本底条件分析，使国土空间规划更具有科学性、实用性和可操作性。
1.3 研究意义和目标
1.3.1 研究意义
1.丰富市县层面资源环境承载力相关理论的认识
长期以来，资源环境承载力研究事关资源环境“*大负荷”这一基本科学命题，这不仅是一个区域性问题，同时也是一个全球性问题，已经成为衡量一个国家或地区社会经济可持续发展以及人地关系协调发展的重要判据。在国土空间规划的背景下，“双评价”是摸清资源利用上限与环境质量底线、揭示影响城市和区域资源环境承载力短板及其影响因素的重要举措。基于市县国土空间规划“双评价”研究，能够对丰富资源环境承载力相关理论的认识，并拓展资源环境科学的综合研究和应用。该研究不仅是以人口、资源、环境与发展（ PRED）为核心的资源环境科学综合研究的发展和应用的客观要求，同时也是地理学“人地”关系核心理论的重要科学实践以及“未来地球”科学理念的切入与延伸的现实需要（封志明等，2017）。
2.优化市县“双评价”科学性和技术创新
2018年自然资源部组织了8家单位进行了省域、大城市国土空间规划前的“双评价”研究，研究技术路线进行了三次重要调整，并于2020年1月正式发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》。然而，由于空间尺度的转换对评价要素、评价方法和评价结果应用的差异影响，基于当前指南中的“双评价”技术方法所得到的研究成果，对市县层面的国土空间规划需求难以满足。
通过本书对市县层面国土空间规划“双评价”方法的优化研究，探寻适应于市县尺度的“双评价”方法，力图提升市县“双评价”自身的科学性和实用性，充分发挥“双评价”在市县国土空间方面的基础性和约束性作用，更准确地摸清资源环境本底现状，明确其短板和优势要素所在，识别国土空间开发保护的风险和问题，明晰未来国土空间开发的潜力。通过市县“双评价”的技术方法的创新，在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上，科学地划定“三类空间”（生态空间、农业空间和城镇空间）和“三条红线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界），为优化国土空间开发保护格局和空间要素布局提供科学支撑。
3.提升市县“双评价”对国土空间规划的指导性
国土空间规划“双评价”是分析国土空间本底条件的手段，是明确国土空间管控底线、优化国土空间格局和编制国土空间规划的前提条件和基本依据。科学的“双评价”是科学
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