第一章经济决策与宏观政策一、日本经济决策的特点经济决策涵盖广泛，既包括政府政策的制定，也包括具体企业的经营决策等。本章所涉及的经济决策，主要是指广义的政府经济决策，也就是国家经济政策制定的过程。同时，经济政策的制定，所涉主体并非只是日本政府及其下属的各相关省厅，还包括执政党、国会、日本央行等并非狭义上的政府部门的实体。换而言之，本章关注的对象并非只是被制定出来的经济政策，而是政策被研拟直至出台的全过程。（一）经济决策的分类日本政治学者山口二郎将“制度化动量最大限度予以发挥的政策”描述成为“基本设计性政策”，如经济计划、国土计划等，其功能是对整个政策系统的总体性构图予以规定。而“在现实层面中得以情境化的政策”则被称为“实施设计性政策”，这种政策有明显的对象，如政府提供的财政、服务等。\[日\]山口二郎著，吕耀东等译：《日本内阁制度》，社会科学文献出版社2017年版，第24页。对照此分野，前者可以是2021年10月诞生的岸田文雄内阁提出的“新资本主义”“数字田园都市国家构想”等，后者可以体现在于2021年底临时国会通过的补充预算经济对策中涉及的诸多政策项目。从理论上讲，前者规定了后者的具体范围和实施的宏观方向，两者应该是原则与具体体现的对应关系。但在实践过程中，两者关系不会如此简单明了。往往会出现规范性的政策过于宏观，有时只是提出美好的愿景，而在执行的过程中则缺乏实现的条件和环境等问题，从而导致两者的割裂。在日本政治中，首相作为政府首脑，为了强化自身的政治地位，往往会在执政初期提出一系列经济政策口号以体现自己相较于前任的“崭新”特色。但在实际操作中，口号有时候难以转化为政策，这是两者之间脱节的重要原因。 第一章经济决策与宏观政策  现代日本经济治理 00（二）经济政策的决策主体日本政治具有自身独特之处。尽管从理论上或从制度设计的角度去看，政府或者说内阁，具有经济决策的主导权，首相以及与经济相关的省厅的首脑比如经济产业省、财务省等的大臣，是决策的当然主体。但实践中却不尽然，在二战后的日本历史中，首相掌握决策的绝对主导权反而是比较特殊的现象。在观察日本政治的时候，不宜套用欧美政治学的一般性理论，因为日本自身的特殊性，会让政治的实际运行与制度设计根本不相符，经济决策也是如此。在日本的政治实践中，经济决策的主体是多样的。其一，首相以及与经济相关省厅的首脑也就是大臣，当然是决策主体，但除此之外，相关省厅的官僚也就是高级公务员，特别是省厅的事务次官（文官体系的最高职位，相当于常务副部长）也具有相当大的影响力，这种影响力在2010年左右制度修改之前更为巨大。其二，日本的执政党对经济决策的影响力并不比官僚体系小，在某些极端情况甚至具有绝对性影响。其三，虽然不少人从政治经济学的理论出发，认为经济界也就是垄断资产阶级才是日本真正的主人，但实际上经济界的影响力并没有那么大。比如在2022年日本所谓“经济安全保障推进法案”的制定与通过的过程中，日本经济界特别是经团联提出了诸多的反对意见，但并未阻挡法案的最终通过。但日本经济界的影响力不可小觑。经济决策的实践过程，实际上是各种主体相互作用的过程，如果意见一致，就会形成合力，决策过程顺畅、执行状况良好；但是如果意见有分歧，那么就会产生各方博弈，决策过程则会出现某些意想不到的波折，可能偏离一开始的方向，最终的结果也可能与计划不同。日本经济决策还有一个鲜为人知的特点，就是在野党有时也能对决策起到一定的作用。虽然按照民主“少数服从多数”的原则，在国会中议席数较少的在野党理论上对政策的影响应该非常小，但在日本社会，“依靠多数强行通过”被视为是“政治暴行”，可以用但不可以一直用。所以执政党在通过某些重要法案的时候，往往会通过“国会对策”干部与在野党进行协商，争取在野党的支持，努力形成“决策代表了最大多数”的表象。这在日本政治中被称为“国会对策政治”（简称“国对政治”），各政党的国会对策委员长也是举足轻重的重要职位，他们的能力、人脉往往会决定国会的具体运行走向。因此在“国对”勾兑的过程中，在野党的意见就可能进入决策过程。（三）决策主导性的不同分类在过去很长一段时间，日本被称为“官僚治国”，也就是说，以内阁名义颁布的经济决策结果，实际上是由官僚决定的。很多时候事实确实如此。这主要由几大因素导致：一是日本官僚体系的稳定性以及专业性。文官体系具有自身绝对的稳定性，从入省到退休，几十年几乎都在省厅工作，专业性自不用赘言，在长期处理政府事务的过程中，积累了丰富的人脉资源与权力资源。官僚的决策，往往能够体现真正的专业性，以至于日本官僚自己都认为自己才是日本这个国家的真正的主人。2010年民主党内阁制度改革之前，在内阁会议前召开的事务次官会议才是决策的真正的舞台，各省厅事实上的“一把手”进行政策协调与妥协之后达成一致意见，第二天的内阁会议很多时候只是“走过场”。二是日本政治体系自身的不稳定与非专业性。日本的首相一般任期都不长，2001—2006年的小泉纯一郎政权与2012—2020年的安倍晋三第二次政权的长期执政，在日本战后政治中属于“异数”而非常态。一般而言，执政2—3年已经算是不短，而2006—2012年出现的“一年一相”的情况，在日本政治史上并不罕见。首相在台上时间短，站稳脚跟尚且难以如愿，更无法在决策中贯彻自身的意志。还有一个重要原因是日本的内阁大臣往往被视为对党内议员的“政治酬庸”。按惯例一年进行一次内阁改组，以便让尽可能多的执政党议员能够在自己的履历中加入“曾任某省大臣”。因此经济省厅的大臣很可能业务尚未熟悉就被改组下台，无法形成有力的决策。另外，除了在官僚退职之后竞选当上国会议员的之外，很多日本的政治家对政府具体事务缺乏系统性了解，在专业性上也远逊于官僚。1官邸主导决策经济领域真正的官邸主导决策，实际上只是近些年的现象。所谓官邸主导决策，就是在决策体系中首相居于绝对主导地位，能够驾驭官僚体系与执政党，形成“乾纲独断”。这种情况之所以罕见，是因为对政治家的要求非常高，同时也需要制度配合，缺一不可。在小泉纯一郎内阁时期，尽管小泉的民意支持率很高，但在决策体系中依然难以形成对执政党与官僚体系的绝对优势，在道路公团改革等一系列经济决策中，在必要的时候他也必须妥协，而在邮政民营化决策上更是遭到了执政党的抵抗，而最终迫使他不得不以解散众议院来“绝地求生”。对官僚体系，小泉也只能依靠高民意支持率压制却无法完全驾驭。2012年底开始的安倍第二次政权，之所以能形成“官邸独大”，实际上具备了两个条件，一是高民意支持率，二是制度的配合。小泉只占其一，而安倍则是完全占据了两者。政治体系之所以难以真正驾驭官僚体系，很重要的一点是不能真正掌控官僚体系的人事权。在原有的政治惯例中，官僚体系的人事变动，下至基层官员，上至事务次官，几乎都由省厅内部自行决定，内阁只是事后给予法规上的确认。内阁在人事上难以制约官僚系统，就给予了官僚系统在决策过程中的“独立性”。内阁人事局使得安倍在决策系统内具有了一言九鼎的实力。2“政高”还是“党高”从法律上讲，负责行政事务的是政府和内阁，但执政党与内阁之间的关系却并不确定。在自民党执政的前半段，即第一次下台的1993年之前，“以党领政”的脉络相对清晰。也就是说，在决策体系、内阁与执政党的关系中，自民党拥有相对较高的位置。在重大决策比如一些经济类法案的确定过程中，首先由自民党政策调查会草拟，然后经由政调会长决定通过之后再交付自民党总务会讨论。自民党总务会是党规中规定的该党最高权力机构，担任总务会的成员过去一般都由党内资深议员出任，由总务会通过的法案，向政府提交。内阁开会通过相关决议，就向日本国会提交。之所以能够长期维持“党高”的状态，主要原因是派系（派阀）的存在，派系领袖是潜在的总裁或者说首相候选人，同时掌控派系内议员的投票取向，如果政府不顾这些派系的意见而执意推动某些决策，就可能面临在国会无法通过的风险。因此内阁在决策的时候，不得不顾虑执政党内的意见。但是在1994年政治改革、1996年众议院选举引入小选区及比例代表并立制之后，派系的作用下降，党总裁的地位上升，由此造成的结果就是政府在决策体系中的地位不断上升，顶峰就是安倍任首相期间的“官邸独大”，党完全成为安倍掌控的“机器”。在安倍内阁期间，首相官邸决定某项重大事务之后，就交给执政党，由执政党按照首相官邸的意见草拟成案，经过党内程序之后提交给政府，这时候执政党在决策中的作用比较小，很大程度上就是首相完成决策程序的“工具”。3“一致”的决策与“无责任”的决策美国学者鲁思·本尼迪克特的《菊与刀》与日本著名思想家丸山真男的《现代政治的思想与行动》，都说到了遍布日本社会的“普遍无责任”的特点。所谓普遍无责任，按照丸山真男的说法，就是“主体责任意识淡薄”［日］丸山真男著，陈力卫译：《现代政治的思想与行动》，商务印书馆2018年版，第100页。。一般而言，决策主体需要做好承担决策责任的心理准备，这是常理。但是日本社会却普遍缺乏这种个体责任意识。比如日本的企业一般都是“集体决策”，简而言之就是害怕自身个体担责，要负责也必须大家一起负。即便是企业的最高领导，在涉及创新这种缺乏清晰前景、可能失败的事项时，也不愿乾纲独断，避免自身承担决策失败的责任，这被日本学者视为数字化转型失败的结构性原因之一。因为创新可能面临失败，而日本企业的决策者们则普遍厌恶失败可能会带来的责任问题，因此决策就会倾向于保守、因循。「日本がデジタル化で遅れる決定的な構造要因」、https://toyokeizai net/articles/-/378961。战后自民党政府长期以来形成“以党领政”的决策结构、派系“黑箱政治”的决策过程，与上述的“逃避责任”不无关系。日本的许多决策，在明面上都是“全场一致”，比如内阁决议、自民党“最高决策机构”总务会的会议等。决策的过程是利益的争夺与勾兑，不可能一团和气。如果在会上以“少数服从多数”决定事项，那么多数方必然要担负决策的责任，如果是主事者乾纲独断，那决策责任归属就更加明确。但如果是“全会一致”，那就是决策群体的集体责任，是大家的责任而不是个体的责任，事后往往难以追责。但决策过程不可能没有矛盾，所有的矛盾都会事先在“水面下”解决。所以所谓的“黑箱”或者“密室”，才会成为日本政治经济决策的常态，最终的决策过程，只是对已经决定的事项的最后确认而已。4对决策结果的跟风准确地说，这并非是决策的特点，但却与决策密切相关。丸山真男曾经阐述过日本的特殊的“现实主义”问题，简而言之，就是一旦确定，就是“现实”，就应该遵从。在2015年前，多数日本民意反对解禁行使集体自卫权，更反对之后安倍内阁制定的基于解禁的安保相关法案，安倍的支持率也一度跌至谷底。但在2015年安倍一意孤行通过法案之后，日本民意迅速接受这一“决策结果”，不仅安倍的支持率迅速回升，民众对法案也从反对占多数转变为默认甚至支持。在安倍经济学问题上也是如此，在安倍推出其经济政策的前后，日本社会对此的争论一度非常激烈，学界、民意分裂，但是在推出之后，即便安倍经济学未能实现2%的通胀目标，即便国内生产总值增长率依然处在极低的水平甚至时有负增长，但日本社会几乎听不到对安倍经济学的反对声，民众接受了安倍经济学作为其生活的一部分。这种对决策的跟风，是一把双刃剑，好处就是让决策相对容易得到推行，不好的地方就是往往会失去对决策结果的纠错机制，会让错误的决策长期影响社会的各个方面。二、日本经济决策的微观过程在政治学中，决策过程被形容成一个“黑箱”，各种建议就是向黑箱输入的过程，而最终的决策就是黑箱的输出。黑箱的运作机制，非当事人很难详细地完整描绘，因此此处所论述的决策微观过程，只是相对于宏观架构的微观过程，而不可能是对决策过程中各种因素之间冲突过程的完整描述。论述微观过程，就必须落实到具体的决策事例，通过对典型性事例决策过程的理解，来管窥经济决策中的一些共性。（一）日本预算的决策过程预算是财政支出，因此在预算的决策过程中，财务省拥有很大的发言权。从部门利益出发，财务省总是希望增加收入减少支出，在税收上是坚定的增税派，但在支出方面则是尽可能地减少。而其他省厅，比如厚生劳动省就希望尽量扩充社保方面的支出，防卫省就希望较大幅度地增加防卫费用，两者的利益是对立的。日本的财政年度从4月开始，因此在上一个自然年的年底，日本政府就基本上确定了预算案，准备提交给本自然年1月开幕的例行国会审议，在3月底之前必须通过，否则就会造成下一财政年度没有预算可用，而在政府决定预算案之前则是各方就预算内容纵横捭阖的过程。一般而言，在上一自然年的8月开始，各省厅就会向财务省提交自己的预算要求，通常会“要价”较高，给财务省留出“砍价”的空间。财务省在决定最终的预算框架也就是“大盘”的过程中，需要考虑几个方面的问题：一是总额的问题。对于财务省来说，理论上财政支出越少越好，当然这种少不是绝对的，而是希望能够拿最少的钱来做最多的事情，所以财务省肯定不会完全按照各省厅的要价来分配预算，而是有“额度”的考虑。二是各项预算组成部分重要性等级的问题。财务省在决定预算的过程中，有些预算难以压缩，比如社保相关预算，在日本少子老龄化不断深化的大背景下，每年的社保相关支出具有较大的“刚性”，必须要予以充分满足，否则就难以完成基本的功能。而在总预算一定的情况下，除非对社保制度进行根本性改革，否则其他的预算组成部分就可能被压缩，比如在2012年安倍上台前，防卫费长期减少，就是这种情况的反映。三是政治层面考虑的问题。预算不可能由财务省单方面决定，既是财务省与相关各省厅博弈的结果，同时也是内阁意志与财务省之间博弈的结果。首相很多时候不能乾纲独断对财务省直接下达命令，财务省与内阁之间的博弈，既可能反映为财务省官僚与首相官邸之间的暗中“斗法”，也可能反映为财务相与首相之间的交锋。一般而言，大臣往往会成为省厅自身利益的代表者，所以省厅的意见往往会通过大臣直接表达。如果首相强势，那么省厅基本上会照顾到官邸或者首相的意见，近些年来日本的财政支出规模不断扩张，就反映出官邸独大的安倍内阁的意见。（二）日本税制的决策过程此处的税制，并非指日本的整体税收制度，而是指每年都会修改的各项税种的具体税率或者一些新税种的产生、旧税种的废止等。按照日本宪法的租税法律主义，修改税制需按照指定法律来进行。关于国税的立法，极少由国会议员提出，大多数时候由财务省主导修订法案。不过如何修改，按照法律应该由政府的税制调查会主导，这个调查会名义上是调查、审议有关租税制度的首相咨询机构，但很大程度上受到财务省的影响。但是在很长一段时间内，决定税制修改等诸项事宜的，却是自民党税制调查会。税制非常重要，不仅涉及普通民众收入的增减，而且也会对具体行业、部门等产生很大影响，某些行业可能会因为增税而导致收入大减。因此，向执政党议员“陈情”，实现对自己有利的税制改革，对于行业来说是理性的做法。而对于执政党议员来说，也是加强与各个行业团体、经济界联系的重要渠道。对很多企业而言，执政党能够将他们的要求转化为政策“变现”，因此在给予政治献金的时候，也不会吝啬，甚至很多时候不惜触犯《政治资金规正法》，暗地里给予执政党政治家大额献金。因此，自民党的税制调查会历来是大佬云集的地方，这一方面是因为重要政治家多、影响力大，让自民党的税制改革方案成为政府最终决策的可能性也会更大；另一方面因为这是重要决策部门，政治家大佬可以借此提升自己的政治地位，从而巩固与业界、经济界的关系，这对于他们来说也是只有好处而没有坏处的。（三）经济财政咨询会议2001年1月日本的中央省厅制度改革，创设了“经济财政咨询会议”（以下简称“会议”）。这本身是强化首相权力的一项改革，其实就是通过汲取“社会贤达”的政策建议，来让他们为自己的政策背书，从而压制官僚系统在政策制定中的作用。从其人员构成就可以看出这一点，在包括首相在内的11名成员中，至少40%必须是民间人士。2022年岸田文雄内阁时的成员，除了主席岸田、内阁官房长官松野博一、经济再生担当相山际大志郎、总务相金子恭之、财务相铃木俊一、经产相萩生田光一、日银总裁黑田东彦等经济部门官员外，还包括经团联会长十仓雅和、巴黎证券的中空麻奈、三得利控股的新浪刚史以及东京大学教授柳川范之等民间成员。其职能是“调查并审议经济的基本方针、财政运营以及预算编组的基本方针等经济财政的重要事项，并就全国综合开发计划等经济财政政策等向首相提供咨询”。在小泉内阁时期，会议的最主要功能就是涉足预算编组。如上所述，长期以来预算是大藏省（后来的财务省）的“自留地”，主要由该省的主计局负责编组。而在会议成立之后，在8月财务省接受各省厅的“概算要求”之前，会议在研究经济增长率等数据的基础上制定“关于经济财政运营与结构改革的基本方针”（即所谓的“骨太方针”），再经内阁决议通过成为国家的方针，预算的编组必须以此为准绳，实际上就是在财务省的“自留地”里横插一脚，官邸主导得到了增强。在小泉内阁时期，除了预算之外，在金融系统改革、邮政民营化、规制改革、税制改革、经济增长战略等国家的经济战略方针中，该会议也充当了“指挥部”的角色，较好地完成了官邸主导的职能。小泉的亲信竹中平藏负责会议，在竹中平藏的操作下，会议的民间成员在事先就形成统一意见，向会议提交他们的共同建议。若政府方面的成员没有反对，实际上代表了小泉和竹中政策主张的建议就会被采纳，若有反对则继续商讨交锋，由竹中做出最终结论，以最大限度地体现小泉和竹中的意图。在2009—2012年的民主党执政时期，国家战略局的成立取代了会议的职能，因此在这一阶段，会议并没有发挥作用。而到了安倍时期，首相安倍晋三继续将会议作为推动其经济政策的“发动机”，安倍的政策主张比如“安倍经济学”都是通过会议提出然后成为国家的大政方针的。0（四）日本涉经济法案的推动过程与美国活跃的议员立法不同，日本绝大多数的法案由政府主导并提出，由议员发起的立法并非没有，但非常少见。每届国会通过的大多数法案都是政府立法，当然在政府的背后体现了首相、执政党、官僚体系或者一些有影响力的资深议员的意志，这很大程度上与日本的政治文化有关。由议员串联向国会提出法案，是“个人英雄主义”行为，与注重权威集团利益的日本政治传统并不相符，所以极为少见。经济财政咨询会议这样的机构决定国家的大政方针，不可能对具体领域的经济事务一并进行审议，所以还是需要各相关省厅来推动法案的形成。日本有自己的“审议会”制度，在国家层面，有根据法律设置的涉及大政方针的审议会，但相对来说数量较少。而在各个省厅乃至地方自治体，拥有数量较多的审议会，这些被认为是“私人审议会”。此处的“私人”并非真是个人的审议会，这些审议会的运营依然使用公款，审议会的秘书处一般也设在省厅，之所以称之为“私人”，是因为这些审议会与国家层面的不同，其设立并非依据法律，而是由各部门领导的命令推动的。如上所述，经济省厅认为自己汇聚了该领域的专家，他们的决策是最科学、最权威、最有说服力的，但长期以来，因为政、官、财的“三角结构”臭名昭著，所以外界对其决策的“合理性”质疑颇多。包括经济学家野口悠纪雄等在内的不少日本学者专家，均将审议会视为省厅等“合理化”自身决策的工具。决定审议会议程的是负责具体事务的秘书处，而秘书处的成员都是省厅官僚。在遴选审议会成员的时候，必须要保证与他们意见一致的学者专家占据多数，保证审议过程“不出轨”。在秘书处的主导下，讨论的过程基本上是按照省厅官僚预定的步骤前行，最终的报告也体现了省厅的意志，但通过这个过程，省厅“征求了有识之士的意见”，具备了全面性与科学决策的特征。由此，省厅官僚可以部分化解来自外界的批评。三、利益集团与经济决策在现代社会，利益集团影响政府经济决策极为常见。在美国，利益集团通过游说或者推出代言人来影响国家的经济决策。在日本，因为固有的集团主义的社会传统，利益集团与政界深度勾结，从而形成了固定的利益关联结构，此结构即日本所谓的政、官、财“铁三角”关系，而其中具有日本特色的就是所谓的“族议员”。所谓族议员，就是为了具体的利益集团的利益而进行“公关工作”的议员，除了介入法律制定以及政……