作者：陈那波，张程　李伟 等

陈那波，中国人民大学社会学理论与方法研究中心、社会与人口学院教授、博导。长期从事国家治理与地方政府行为、基层治理和社会治理等方面的研究，在《社会学研究》《管理世界》《当代中国》等国内外权威期刊上发表论文数十篇，著有《国家、市场与农民生活机遇：来自中国广东农村的经验（1978—2004）》《乡村的终结：南景村60年变迁历程》《城市化进程中的县域治理个案——基于电白的调研》等多部专著，是国家教学成果二等奖获得者、首批国家一流课程“社会科学研究方法”负责人、国家社科重大课题“新时代县域社会治理能力建设研究”首席专家。

黄伟民，中山大学马克思主义学院助理教授，研究方向为基层治理、地方政府行为，研究成果发表于《开放时代》《社会科学研究》《中国公共政策评论》等期刊。

王穗风，北京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为国家治理与地方政府行为、五年规划、基层社会治理，研究成果发表于《学术研究》等期刊。

本书是中国善治县域研究丛书的第二本。在中国，不同地区县域的差异性极大，部分东部沿海地区县域的经济总量甚至高于一些西部内陆省份，而顺德即是这样一个具有特殊性和典型性的县域案例。顺德常被看作中国县域发展的样板与典范，四十余年的顺德发展史也亦可谓是缩写的中国改革开放史，它深刻反映了中国改革的曲折历程、发展现状和未来方向。本书以顺德区为个案，重点讨论顺德县域改革、党政治理主体建设、经济发展、社会治理、公共服务供给、文化治理等议题，分析不同治理内容所涉及的治理结构、行动主体、行动过程及相关事件，并在此基础上总结顺德县域治理的经验和启示，为实现县域善治提供参考。

　县域治理是指由包括县域党委、政府、企业、社会组织、民众等在内的不同主体共同对县域范围内的政治、经济、社会、文化等公共事务进行治理。那么，为何要研究县域治理？或者说研究县域治理对于我们理解“中国之治”有何种意义呢？

一项研究的价值既可以表现为推动理论研究的深入发展，以生产知识为最终目标，具有明确的理论价值取向；也可以表现为推动解决现实问题，以改善社会为目标，具有鲜明的实践价值取向。在我们看来，县域治理研究具有理论与实践双重价值。首先，研究县域治理为深入分析 “中国之治”提供可能性。一直以来，国家治理研究存在着两难困境。一方面，如果聚焦于宏大的国家层面——研究对象往往是不同类型的中央机关、这样不仅很难找到合适的分析对象，也很难做到全面、系统地分析中央机关的组织运作和政策制定。另一方面，如果我们选择一个相对微观的乡镇或者村庄作为对象进行研究，固然存在操作难度小、可以

深入分析的优势，但乡镇或村的组织机构设置实际上与国家的组织结构存在较大差异。所以，当我们对一个乡镇或者村庄进行研究后，将所得结论推论到一个国家时，恐怕会存在很多谬误。

因此，对于国家治理研究而言，选择合适的分析单位至关重要，而县域无疑是研究中国国家治理的最佳选择。理由主要有以下几点：第一，从国家治理的历史来看，县作为一级行政单位的历史久远且具有稳定性，隐藏着国家治理中根深蒂固的要素。早在春秋时期，作为行政区划意义的“县”就出现在楚国。大约在公元前740年—前690年，楚武王灭权国，并将其改设为县，开创了中国县制先河。此后，秦、晋等国相继在连年征战、开疆拓土中不断设县。到战国时期，各诸侯国普遍以“郡县二级制”取代“封建制”。由此而始，县作为基层治理单位延续至今，虽然不同朝代的行政层级结构经常变化，但是，县级设置却具有较高稳定性。这实际上反映了一个超大规模型国家高度依赖县级政权实施有效治理的历史规律，“县”成为影响国家治理能力和治理效果的基础性构造。

第二，从组织结构来看，一个国家是由不同层级的政府组织构成，县是其中一个重要的基础性行政层级，并且县域层面的机构设置具有“上下同构”的特征。国家（中央）层面的组织机构基本都可以在县一级找到对应的组织，而乡镇或村则不具有这一特征。对国家治理进行系统性研究存在着难以操作化的困境，而上下同构中的县级政权则构成了国家政权的微缩版本，意味着我们可以通过系统地研究县域治理个案，探索和回答“中国之治”的宏大命题，起到“一叶知秋”的作用。

第三，从行政区划设置来看，县是相对独立的基层治理单元，涵盖了一定面积的国土空间和不同禀赋的治理资源。截至2018年底! 中国共有县级行政单位2851个，其中包括市辖区970个、县级市375个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、特区1个、林区1个。作为基层治理单元，一个县就是一个微缩的“国”，中国就是由这两千多个微缩的“国”所组成。同时，不同地区县域的治理规模和资源条件的差别极大，形成了差异化的治理策略和治理结果。这构成了中国国家治理实践的多样性，极大地丰富了“中国之治”的内涵，不同县域的类型分析也成为我们理解中国国家治理的重要途径和方法。

第四，县域在国家治理中的特殊地位决定了县域治理研究内容的丰富性。县域政府承担着上传下达、确保政策有效落地实施的职责，同时也发挥着沟通国家与社会的关键性作用。一方面，中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和任务要求都需要通过县域层级来具体执行，县域治理是政策方针由书面走向实践的关键环节。在国家治理体系中，县域呈现了中央与地方、上级与下级之间复杂的权力关系。大一统国家中的中央与地方、集权与分权之间存在着冲突和对立，诱发了地方政府一系列的共谋、应对、变通等行为，而县域又正是各种权力冲突集中爆发的焦点。另一方面，县域位于国家和社会的交界处，直接面对着辖区内的民众和层出不穷的社会问题，县域政府实际上代表国家实施治理，处理与社会之间的关系。因此，我们可以通过对县域政府的治理结构、治理过程及其中发生的具体事件进行细致观察，讨论权力的微观运作机制，进而发现国家治理的线索与基本规律。

最后，县域治理研究有助于解决治理实践中存在的普遍性问题。这些普遍性问题表现为以下几个方面：①从区域发展程度来看，东部沿海地区的县域治理和发展水平总体高于中西部内陆地区县域，区域差距存在着扩大趋势；许多县域城镇化水平在加快，乡村建设虽有长足进步，但是农村空心化、公共服务供给不足、村级治理能力较弱，导致城乡之间的差距依然很大。②从治理主体来看，大部分县域的治理主体构成仍比较单一，政府大包大揽的局面仍较为普遍，社会组织、企业等其他主体参与较少，也存在着参与治理能力不足的问题。③从治理内容来看，县域政府仍然以追求经济高增长为主要任务，对与民生相关的教育、医疗、就业、社会保障等方面的内容重视程度不够，虽然在实施乡村振兴和精准扶贫政策的大背景下，基层民生保障得到很大改善，但是仍需要很长一段时期才能够补齐短板。④从治理手段来看，当前县域治理的手段较为单一，面对基层事务，行政手段刚性过大，以往基于“熟人社会”而使用的一些治理手段也日渐无法适应经济社会的新发展，多元的、具备弹性的治理手段的创新和使用仍然处于探索期。如何解决上述种种问题，实现县域善治呢？对此进行深入研究并给出答案是“中国之治”的题中应有之义。

总而言之，县域一级组织要素齐全，同时连接着上级与下级、国家与社会，是“中国之治”的“接点”所在。县域治理水平直接影响到地方经济社会发展的速度和质量，在很大程度上决定着国家治理的实际效果，深刻影响着国家治理现代化进程。对县域这样一个中观分析单位进行研究，有助于观察分析中央与地方关系变革以及国家与社会的互动过程，从而反思宏观的国家治理问题以及微观的社会关系问题。

无论社会科学研究的目的是为了生产知识，还是为现实提供具体的改革方案，前提条件都是要广泛地收集经验材料和数据。我们希望通过本研究积累关于县级政府组织的基础性知识，发现和总结不同地区的县域治理经验，以求进一步助力解决县域治理中普遍存在的问题。

 

推荐序

总序

导论 县域治理与“中国之治”

第一章 顺德概况　

　　区位条件  

　　自然环境  

　　行政区划  

　　县域人口  

　　县域经济  

　　侨乡资源  

　　县域文化  

第二章 顺德改革

　　行政管理体制改革 

　　经济体制改革 

　　 综合配套改革 

第三章 顺德党政治理主体建设

　　　顺德党政治理主体基本情况  

　　　加强党的领导：党建工作精细化  

　　　强化激励约束：绩效考核针对话

　　　完善人才工作：人才进出稳定化  

第四章 顺德县域经济发展

　　　顺德的经济治理背景

　　　顺德经济的整体性治理模式  

第五章 顺德县域社会治理

　　　社会治安综合治理

　　　城市综合事务管理

    引导社会组织参与治理 

第六章 顺德县域公共服务供给

　　　顺德公共服务供给的整体现状

　　　顺德公共服务供给模式——以养老为例

　　　顺德公共服务供给的改进建议

第七章 顺德县域文化治理

　　　治理平台：历史与现实 

　　　治理主体：以宣传部为核心、多元主体参与

　　　治理方式：工具与机制

第八章 走向“县域善治”：顺德县域治理经验总结及启示 

    县域的发展条件及其创造

    地方政府的角色及其调适

    治理主体的多元建构与合作治理的实践