第一章 当代概述
最近，在我们参加的一次大学招生宣讲会上，一名学生走近我们的一位教师代表，直言不讳地问道：“什么是公共管理？拥有该专业的学位我能找到什么样的工作？”这个看重就业的年轻女孩继续问道：“我的意思是说，我听说过这个专业，当然，每个人都听说过。但它到底是什么？教些什么？”这个年轻女孩提出了一个严肃的问题，她或许甚至没有意识到她无意中发现了一场正在进行的辩论，一场长期以来一直在学术界和从业者中进行的激烈辩论。这位教师迫于要立即做出回答就解释说：“公共管理涉及官员在向我们国家的公民提供基本公共服务时所进行的无数活动。”这位教师继续解释道：“公共管理者服务的范围从执法到城市规划，他们的工作地点可以在当地的市政厅，也可以一直到白宫的机构。简而言之，作为教师，我们的目标是为公共管理专业的学生提供公共管理服务所需要的专业指导和管理技能。”虽然这个简短的解释似乎让提问者对该专业有了一定了解，但肯定还有更多的内容要说。因此，我们邀请您加入我们，让我们一起更深入地探讨这个复杂而迷人的话题。
虽然“职业民事管理人”的概念通常被认为在历史上起源于四千年前的美索不达米亚帝国，但部落领导的原始形式可以追溯到公元前10000 年的石器时代。事实上，正如文化人类学家赫伯特 • S. 刘易斯所指出的，“领导力是社会组织群体活动的一个基本要素……它处于或接近大多数政治生活、政治竞争和斗争的核心”。人类总是指望民事领导者来监督维持共同生活的群体所需的各种活动。可以肯定的是，民事领导者的角色在不同的文化中有很大的不同，这取决于他们应该履行的职责和他们所拥有的权力。无论是部落酋长、有权威的君主还是民主选举的官员，任何社会都需要民事领导者做出决定和动员实现其目标所需的资源。然而，民事领导者需要依靠大量的下属“官员”来实现这些目标。实现这些目标所涉及的无数“官方”活动可以统称为公共管理的“艺术”。
就其核心而言，公共管理是指由参与公共部门“治理”的文职官员所执行的一系列领导和管理的职能与任务。根据劳伦斯•E.林恩、卡罗琳•J.海因里希和卡罗琳•J.希尔的观点，治理涉及“制度、法律、规则、司法决定，以及约束、规定和提供公共支持的目标和服务的行政实践”。公共管理涉及我们日常生活的方方面面，包括了“街道层级”的普通官员日常所做的连续过程、例行公事、行动、行为和自行决定。因此，公共管理涉及的并不仅仅是更高级公职人员所负责的权威行动。事实上，有数以百万计的公共管理者在各个领域工作，如城市规划、公共交通、预算编制、政策评估、选举监测和监督、执法和消防，以及从医疗保健到失业援助和职业再培训的社会服务。正如那位教员向参加大学招生会的未来学生指出的那样，公共管理者的职位可以是一个国家的总统或总理及其内阁成员，也可以是一个地方市政的停车执法人员。
参与治理过程的公共当局和机构之间的互动高度复杂。例如，美国相对分散的行政系统包括一个国家级政府与五十个州级政府和近九万个在县、市、区一级运作的单位分享管理责任和权力。美国庞大的公共部门拥有数百万名公共管理人员，为公民提供从公共工程、儿童保护到食品安全和康复的基本服务。相比之下，英国拥有一个相对集中的系统，在这个系统中，国家级政府将特定的职能和授权委托给各种“国家级以下”的行政部门。英国的地方行政机构分布在三百多个区，这些区又分为都会区和非都会区。这些区由市长和区议会监督。从公共交通和住房到公共卫生和教育的各个领域，这些机构提供重要的服务。就其本质而言，治理与政治是交织在一起的。让我们更详细地看看这一点。
巨大的政治悖论
随着时间的推移，为应对公民的需求，公共管理人员的职能和授权成倍增长。寄希望于政府提供和管理越来越多的公共资助的学生贷款和支持小型私营企业的政府资源就是典型的例子。最大的矛盾是，在公民对公共部门服务的需求和期望不断增长的同时，公众对“政府”的满意度似乎在下降。一位著名学者甚至提出，美国公民希望严格限制政府通过更高的税收和与安全相关的监控干预他们的私人生活，同时又坚持要求政府在必要时增加支持以帮助他们。事实上，美国的民意调查全都认为，大多数公民对政府持有负面看法，他们通常将公共官僚机构与“浪费”和“低效”联系在一起。而且，并不只是美国这样。在2013 年6 月11日的美国有线电视新闻网（CNN）的一篇社论中，皮尤研究中心全球经济研究所主任揭示，虽然近75%的澳大利亚居民对他们的个人经济状况感到满意，但对政府的管理感到满意的不足50%。对“政府”和“公共官僚”的不满，也是许多欧洲国家越来越普遍的情绪。
“问责制”、“效率”和“绩效”等时髦词汇，已经成为风靡全球的“善治”运动的政治口号，也成为最近中间偏右的政治运动的主题，目的是推动财政紧缩并确保大幅削减政府资源。在某种程度上，这些情绪反映出公众对政府处理一系列引人注目的危机的方式越来越失望，而这些危机现在已经成为全球化时代现实的一部分。无政府组织实施的恐怖袭击或市场失灵（和大规模的系统性欺诈）导致的金融危机可能源自世界的某个地方，但它们可以迅速从一个国家蔓延到另一个国家，造成国家和地方层面通常都能深切感受到的毁灭性影响。这反映出公众的一种观点，即他们的政府“没有尽力保护他们”或事后未能有效应对，公众对政府的态度变得越来越消极。尽管危机的起源经常不在政府官员的管辖和控制范围内，公民却经常将这些灾难性事件归咎于“政府官员”，他们发现这样做在政治上是方便的，并且对自己是个安慰，他们认为这些官员“在开车时睡着了”。令人尴尬的是，这些危机发生后的大量善后工作往往落在财政一直捉襟见肘的公共当局肩上。
当政治和行政发生冲突时
当代公共管理专业和实践的显著特征涉及一个永远令人烦恼的问题，即做出决策的政治应该在哪里结束，与政治无关的管理和行政事务应该在哪里接手。当政治世界与行政管理程序发生冲突时，可能会出现一些有趣的场面。最近的一场高风险的政治对峙是这种现象的最显著例证之一。2013年10月1日，全世界困惑地看着美国政府近二十年来首次关闭。由于美国最高政治领导层之间无法达成一项关键的预算协议而陷入政治僵局，这场戏剧性的考验有可能使美国整个联邦民政管理陷入困境。由于国家公园、大多数联邦办公室被迫关门和国家航天计划被迫取消，近一百万公共部门的工作岗位岌岌可危。正如公开的估计所显示的，负面影响扩展到了私营部门，政府关闭每天造成近三亿美元的生产产出损失，威胁到美国脆弱的经济无法从最近的全球金融危机中复苏。
预算僵局并不是行政程序本身造成的，而是美国两大政党正在进行的激烈政治斗争造成的。两大政党关于提高债务上限以弥补2014年预算中330亿美元巨额缺口的决定意见不一。由于缺乏果断的行动，越来越多的人猜测美国政府将会拖欠主权债务。许多人担心长时间的摊牌会引发投资者恐慌，进而导致整个全球金融体系的崩溃。当最受尊敬的信用评估机构之一的标准普尔公司下调了美国的主权债务评级，潜在地限制了美国借入更多资金的能力时，投资者的担忧得到了证实。随着僵局一天天过去，人们对美国领导能力和行政能力的信心逐渐丧失。
事情怎么会变成这样？从政治上来说，两党很多人相互指责。立法机构中中间偏右的政党领导人将美国失控的债务问题归咎于他们所认为的巴拉克•奥巴马总统的巨大开销和他的左翼政治支持者。反对派领导人将预算僵局视为大幅削减社会支出的谈判机会。与此同时，美国总统指责他的政治对手将预算过程作为人质，阴谋破坏美国历史性的《平价医疗法案》，即俗称的“奥巴马医改”。虽然最终达成了脆弱的预算妥协，避免了全面危机，但十六天的僵局表明了政党政治与政策和行政过程密不可分的程度。这进一步说明了破坏性的党派政治会如何扰乱整个国家的行政系统。
政府应该像企业一样运营吗？
在财政资源减少的情况下，“缩减”政府支出的政治要求不断增加，迫使公共机构承担新的授权、职能和任务。换句话说，各级公共机构正被迫“少花钱多办事”。对“更精简、更有效” 的公共治理形式的无止境追求，迫使国家、地区和市政领域的政策制定者和公共部门管理者，越来越多地将重点从基于流程的实践向“经济合理化”的结果转变。例如，在过去的三十年中，公共管理者面临着调整其流程和服务提供方法的挑战，以便达到定量衡量的目标，如成本效益分析和其他基于绩效的标杆。事实上，公共管理紧张的一个主要来源是“公平”和“平等”的民主价值观与“绩效”和“效率”的市场价值观之间的持续冲突。
对公共部门的消极态度反映在越来越多的人认为“政府是问题制造者，而不是问题解决者”。在这种情绪影响下形成了一种流行的说法：“政府应该像企业一样运营。”这场运动的先锋之一是英国前首相玛格丽特•撒切尔（1979—1990）。撒切尔认为，英国公共支出的增长在很大程度上归因于政府支出“不可控”的增长。因此，她厌恶增加税收来资助臃肿的政府机构的想法。英国现任首相戴维•卡梅伦也认为私营部门可以“做得更好”，他最近表示，国家安全领域之外的公共服务应该向一系列能提供更好服务的提供者开放。虽然政府和企业的联合行动对一个健全的社会至关重要，但是将商业的效率逻辑（为了最大化盈利能力）应用于公共部门是未能认识到二者各自的目的和功能从根本上说是不同的。简而言之，公共部门的存在是为了提供“公共产品”或须由整个社会支付费用的服务，任何人都不能被排除在外。这包括公共教育和公共道路等不可或缺的项目。相比之下，私营部门提供的商品和服务是在市场上私下出售并由个人消费的。
经济学家约翰•T.哈维质疑将商业理念应用于公共部门是否合适，他认为，“并非所有盈利的东西都具有社会价值，也并非所有具有社会价值的东西都是盈利的”。例如，哈维指出，虽然许多私人出售和消费的物品，如真人秀或色情制品，在私人市场上可能利润很高，但它们没有社会价值，对一个运转良好的社会没有贡献。另一方面，军事防御、公共安全和普及教育等是不可缺少的，往往提供了巨大的社会价值，却没有给为此买单的公民带来直接的现金回报。
公共部门可以在适当的情况下采用某些基于私营部门的管理战略和做法，并取得巨大的成功。然而必须记住，政府机构和在其中服务的公共管理者与企业不同，他们必须对那些更广泛的利益群体负责，并受其他政府机构的监督。因此，将公共部门流程和服务的控制交给私营部门不一定妥当，例如将机动车记录或官方法庭文件部门的管理移交给私营部门进行文件处理和存储管理，就可能会潜在地损害公民的隐私权。此外，将这些基本职能外包给私人会使它们超出民主问责和监督的范围。
美国茶党在2009年跃上了全国舞台，出于对公共部门的蔑视及其通过累进税重新分配财富以资助社会服务的历史使命，发起了一场针对奥巴马“大政府”经济复苏计划和国家医疗保健计划的政治运动。这个团体包括共和党所谓的“右翼”成员，如南卡罗来纳州参议员吉姆•戴明特和得克萨斯州参议员特德•克鲁兹，以及明尼苏达州的米歇尔•巴赫曼和田纳西州的玛莎•布莱克本等国会代表。在茶党出现后不久，议程各异的反政府民粹主义运动开始在全球各地兴起，从“极右”到更极端的法西斯运动，例如英国的独立党（UKIP）、德国的新选择党（AfD）和希腊的“金色黎明”。
公共管理与全球动荡
如前所述，全球气候变化和全球恐怖主义给各级政府的公共管理者带来了巨大挑战。世界各国的地方公共管理者必须善于处理源自境外的危机。全球工业化和城市化的共同发展，给地方公共管理者带来了历史性挑战，迫使他们扩大责任范围和专业知识领域。事实上，世界上许多主要的大都市区都面临着城市密度激增和城市扩张带来的重大管理难题。由于现有的基础设施和市政资源很快就不堪重负，公共管理者面临着提出有效解决方案的挑战。与全球生产急剧扩张相关的碳基工业污染水平不断上升，引起了最近与气候变化相关的自然灾害的频率和强度增加。反过来，这些事件对大都市区造成了严重破坏，给地方管理者造成了巨大的困境。让我们简单看几个例子，说明与全球化相关的一些力量如何影响地方公共管理。
在美国，市政官员是有权处置任何自然灾害或公共安全威胁的第一责任人。当国家和地方管理者在危机或紧急情况下缺乏必要的协调和沟通时，结果可能是灾难性的。在自然灾害卡特里娜飓风之后出现的管理崩溃就证明了这一点。2005年夏天，一场一级飓风在数英里外的海面上迅速转变为时速125 英里的自然之力，肆虐了路易斯安那州南部海岸。无情的降雨和极端的大风袭击了新奥尔良市的周边地区，使80%的市区被水淹没。虽然大多数城市居民在飓风登陆前已被成功疏散，但许多居住在偏远乡村地区的人却无法逃生，只能自我保护。随着水位持续上升，邻近的运河堤防开始漫溢，最终决堤，加剧了洪水的危险。随着一些地区的水位高达十五英尺，地方、州和联邦政府官员很快意识到，现有的救援计划和资源严重不足。当飓风最终平息，洪水开始退去时，官方对损失进行了调查。令人不寒而栗的估计揭示了令人清醒的现实： 在最初的灾难中，有近三百人丧生，更多的人死于随后的洪水，或者等待救援的过程中。数百万人受伤、流离失所或无家可归。财产损失高达数十亿美元。
然而，正如世界很快就会看到的那样，真正的悲剧是由一场大规模的拙劣应急响应造成的，这将成为“政府无效”和“无能”的象征。事实上，一份2006年的政府报告后来证实，“联邦、州和地方官员未能预见到飓风登陆后的情况，延误了飓风登陆后的疏散和救援”。各级官员指导方针混乱，未能区分“正常灾害”和“大灾难”，未能识别和预告洪水的严重性。在防洪堤决堤后，混乱和沟通不畅导致关键疏散措施的实施推迟了近二十四小时。著名的公共管理专家唐纳德•凯特尔后来评论说：“当面对卡特里娜飓风时，各级政府都失败了……笨拙的反应可能是美国历史上最大的行政失败。”
几乎所有的通信服务都在洪水中被破坏了，使得各级政府的行政人员和救援人员在将近四天的时间里无法在现场相互联系。更糟糕的是，当主要线路出现故障时，也没有应急方案。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）局长迈克尔•布朗无法参与州长办公室和市长办公室之间的讨论。与此同时，国土安全局局长迈克尔•切尔托夫未能就如何处理灾害向布什政府提供“充分的建议和忠告”，从而延误了联邦援助。卡特里娜飓风提供了一个典型的例子，说明自然灾害加上行政愚蠢最终会导致一场历史性的灾难。公众的愤怒导致了对国家紧急救援流程的根本性反思。在随后的救灾工作中，各行政机构之间的协调水平得到了实质性的改善。
现在让我们来看看与全球工业化相关的一些世界上特大城市的过度拥挤，是如何给世界各地的地方政府管理者带来困惑和挑战的。例如，印度以城市为基础的大规模工业增长对该国来说是喜忧参半。一方面，这有助于该国总体国内生产总值的大幅增长；另一方面，这也给像孟买这样的城市的公职人员带来了管理上的噩梦，他们无法成功地管理该城市的一千三百万居民每天产生的大量污水和固体废物。描绘数百万城市贫民窟居民生活的生动画面，让我们看到了这个日益严重问题的棘手之处。
中国上海的城市规划者正在积极应对大规模民工潮带来的巨大城市密度挑战，这些农民工从农村地区源源不断地涌入城市寻找工业就业机会。在北京这样的主要城市中心周围涌现的“卫星城”已经吸收了一些增长的人口，从而缓解了对市中心的压力。然而，这些地区不断涌入的新居民，使现有的公共设施和交通设施很快不堪重负。甚至中国更偏远的城市也经历了自己的人口爆炸。例如，随着人口的指数级增长，相对默默无闻的西南城市昆明的人口数量将在未来几年超过美国的一些大城市。将我们的注意力转向南半球，墨尔本的市政官员、商业领袖和城市规划者，正在努力解决不断增长的人口对新基础设施和社会服务的需求。预计到2025年，墨尔本的居住人口将膨胀至约五百万，到2050年将达到近六百五十万。在来自世界各地，尤其是亚洲的新移民浪潮的推动下，墨尔本的人口预计将在未来四十年以每周一千二百人的速度增长，这需要重大的规划举措来应对城市的教育、卫生、供水和交通设施的新需求。根据澳大利亚财产委员会的说法，这些新需求预计将包括：“到2025年新增1万个托儿所、约3350张医院床位和5700间教室；到2050年要新增2.9万个托儿所、8600张医院床位和1万间教室。”
正如我们已经看到的，公共管理是一个与现代生活密切相关的高度复杂和动态的课题。与此同时，在我们的故事中，我们仅仅触及了表面。回到本章开始时未来的学生所提出的问题，我们可以说公共管理是政治、政策和处理能力的交会点，涉及政府的政策和方案的设计与采用。最重要的是，它涉及执行这些计划所需的处理能力和领导力。简而言之，公共管理包括在现实世界中实施“公共政策”所需要的广泛的政治和处理过程。随着我们旅程的继续，我们将探索公共管理作为一种职业实践和一门相关学术领域之间的关系。正如我们将在本书的后续章节中看到的，这两者是不可分割地联系在一起的，是高度流动的和动态的。学术领域致力于教导公共管理者如何改善政府组织在执行其任务时的职能和运作。那些讲授公共管理的学者的目标是帮助公共管理者磨炼他们的批判性思维技能，使他们成为名副其实的“公众信任的监护人”。的确，民主有赖于此。
也就是说，在开始理解公共管理者在当今复杂世界中的作用之前，我们必须努力理解现代国家的演变，以及公共部门在其中不断变化的作用和职能。公民们现在可以用极快的网速获取几乎无限的信息来源，能够思考和质疑公务员以他们的名义所做的事情。虽然在谁应该负责确保这种信息的质量和准确性上可能有很多问题，但“透明度”的概念正让人们燃起对扩大已有的民主问责制的希望，并将其扩展到尚未扎根的领域。管理来自全球的信息是公共管理者面临的主要挑战。
全球各地的公共部门机构一直在通过寻找创新方法来提高其组织“能力”，以应对这些新的要求。因此，今天的公共管理者不得不采取灵活的策略和做法来应对不断变化的政治和经济情况。在许多公共机构中，一批批高技能的“公共部门专业人士”正在接受培训，以取代旧的“官僚”形象。因此，公共管理课程的学生入学率在美国、英国、欧洲大陆以及中国和澳大利亚都在迅速增加。
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