第1章 高标准农田建设形势
　　粮食安全是国家治理的重中之重，粮食问题在国家发展中具有重要意义。当前和今后一段时期，粮食消费结构不断升级，我国粮食需求和资源禀赋相对不足的矛盾日益凸显，加之日益纷繁复杂的外部环境，确保国家粮食安全的任务更加艰巨。高标准农田建设正是提高中国耕地生产能力、确保粮食安全的重要战略手段。随着建设工作的不断推进，高标准农田建设面临后备土地资源缺乏、生态理念有待强化、建后管护亟须加强等挑战。在新的发展阶段，高标准农田建设需要着力推进数量、质量、生态一体化建设，为保障粮食等重要农产品有效供给、促进乡村全面振兴奠定坚实基础。在本书的开篇，我们将从高标准农田的概念内涵、建设历程、建设成效、建设问题入手，逐步分析当前江苏省高标准农田建设形势。
　　1.1 高标准农田建设背景
　　1.1.1 高标准农田建设意义
　　“民以食为天”“国以粮为本”，粮食是一个古老而年轻的话题。我国人口众多，粮食安全问题一直伴随着整个国家的发展历程。2020年中国人口14.12亿，耕地面积1.28亿hm2（19.18亿亩），粮食产量6.69亿t，人均粮食产量471kg，人均耕地面积0.09hm2（1.35亩），粮食安全形势较为严峻。工业化、城镇化的不断扩张使得耕地数量不断减少，特别是建设占用导致优质耕地数量减少；而人民生活水平提高导致包括粮食在内的农产品需求刚性增长；加之各种不利影响，保障我国粮食安全的任务十分艰巨。此外，农业生产基础设施差、耕地破碎化、土地退化等问题也制约了我国耕地资源生产能力的提升。
　　庞大的人口规模和粮食需求决定了立足本国耕地资源解决吃饭问题始终是发展之基，耕地保护不仅要确保数量，更要保证质量。党的十八大以来，中央明确要求确保谷物基本安全，口粮绝对安全，习近平总书记指出，要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程”的要求。对于拥有14亿人口的中国来说，确保国家粮食安全的核心是保障耕地的生产能力，而建设高标准农田正是提高中国耕地生产能力、确保粮食安全的重要战略手段。建设一定规模的高标准农田，形成高产、稳产、高效的耕地资源，是持续保障我国粮食安全、加快农业现代化的有效途径，对于增加耕地数量、改善耕地质量和提升生态功能等具有重要意义（刘新卫等，2012）。
　　党中央、国务院高度重视农田建设，加强规划引领，强化政策支持，不断加大投入，持续改善农业生产条件。党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大历史任务，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，到2022年我国要建成10亿亩高标准农田。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“十四五”末期建成10.75亿亩集中连片高标准农田，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出到2030年建成12亿亩高标准农田，新增建设任务十分繁重。如何高标准高质量持续有效地推进高标准农田建设、补上农业基础设施短板、增强农田防灾抗灾减灾能力、推动农业生产经营规模化专业化、促进农业农村现代化发展，不断提高粮食产量和耕地产能，成为国家需要面对的重大课题。
　　1.1.2 高标准农田概念内涵
　　耕地是农业生产的根本要素，为人类提供了绝大部分的粮食，是人类社会生产力发展的重要基础，是人类社会生存食物的基本生产基地（罗世荣和马晓龙，2007）。我国具有悠久的农耕历史，在长期农业实践中产生了大量对耕地的记载和描写。例如，《说文解字》记载：“耕，犂（同‘犁’）也”，意为用农具松土；《正字通》将耕地解释为“耕，治田也”。2001年国土资源部在《全国土地分类（试行）》中，对耕地概念进行了界定：“种植农作物、土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方＜1.0米，北方＜2.0米的沟、渠、路和田埂”。2017年中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局与中国国家标准化管理委员会联合发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），将耕地定义为种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。在我国，耕种的农业生产用地又称农田，指可以用来种植农作物的土地（王万茂，2002）。农作物包括粮食、经济作物、油料，以及其他作物中的蔬菜、瓜果类、绿肥和饲料等作物，但不含多年生的牧草、果树等植物。
　　国外关于耕地的解释，比较具有代表性的是国际环境与发展研究所对耕地的解释，其认为：“耕地含暂时种植、常年种植作物的土地，以及暂时草地、家庭菜园、商品菜园、暂时休闲地，还包括如咖啡、可可、橡胶、葡萄、果树等在不同的环境下，收获后不需要重新种植的土地，但不包括为获取薪材种植的林地”（Lin，1992；Lu et al.，2003）。其中，耕地（farmland）指种植农作物的土地，是农场范围的总称，不仅仅是耕地，还包括果园、牧地等。“arable land”指种植短期作物的土地，如供应城镇的蔬菜菜园，或家庭菜园种植的土地、短期草场，以及暂时闲置小于五年的土地。“cultivated land”则多指耕地中种植农作物的部分，也包括花卉、果园等。“cropland”指连续轮作的农用土地，与“农田”概念相对应。
　　《基本农田保护条例》中指出，基本农田是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的长期或一定时期内不得占用的耕地。基本农田作为耕地的一部分，是国家从战略高度出发所需要确保的耕地最低需求量，一旦划定应严格保护。《基本农田保护条例》规定，划定的基本农田应占本行政区域内耕地总面积的80%以上，应为经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准的粮、油、棉生产基地范围内的耕地，农业科研、教学试验田，正在实施改造计划及可以改造的中低产田、蔬菜生产基地，以及有良好水利与水土保持设施的耕地。具体数量则根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。
　　农业部发布的《高标准农田建设标准》（NY/T2148-2012）中关于高标准农田的定义：高标准农田是指土地平整，集中连片，耕作层深厚，土壤肥沃无明显障碍因素，田间灌排设施完善，灌排保障较高，路、林、电等配套，能够满足农作物高产栽培、节能节水、机械化作业等现代化生产要求，达到持续高产稳产、优质高效和安全环保的农田。同时国土资源部（现自然资源部）发布的《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）中定义：高标准基本农田是指在一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。国土资源部和农业部对高标准基本农田和高标准农田的定义存在差异，导致高标准农田建设项目缺乏统一的规划设计标准，可操作性不足，影响后续工程实施与利用管护，因此在国务院的协调下，农业部和国土资源部共同牵头发布了《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014），重新界定了高标准农田的内涵：高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收，高产稳产，划定为基本农田实行永久保护的耕地。2017年，《高标准农田建设评价规范》（GB/T33130-2016）颁布实施，沿用了《高标准农田建设通则》中关于高标准农田的定义。
　　从以上定义可以看出，高标准农田的基本内涵可以归结如下。
　　（1）农田自然禀赋条件较高，或者经过整治能达到高标准农田建设标准；
　　（2）农田田块规模较大，集中连片，易于发挥规模效益；
　　（3）农田具备完善的基础设施和防护林网等，能保障农田具有持续稳定的生产能力和抵抗旱灾、洪涝等自然灾害；
　　（4）农田区位条件好，具备良好的空间稳定性，不易被建设用地占用；
　　（5）农田具有良好的生态环境；
　　（6）农田与现代农业的生产和经营方式相适应。
　　1.1.3 高标准农田建设内容
　　日前，《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）由国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会发布，替换已有的《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014），于2022年10月1日起正式实施。根据最新《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）、《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）及《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，我国高标准农田建设主要开展田块整治、土壤改良、灌溉与排水、田间道路建设、农田防护与生态环境保护、农田输配电、科技服务、管护利用八项工程，即高标准农田建设主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管八个方面。建成的高标准农田集中连片，田块平整，配套设施完善，耕地质量等级提高，科技服务能力得到加强，生态修复能力得到提升。
　　1）田块整治
　　充分考虑水土光热资源环境条件等因素，进一步优化高标准农田空间布局。根据不同区域地形地貌、作物种类、机械作业和灌溉排水效率等因素，合理划分和适度归并田块，确定田块的适宜耕作长度与宽度。在山地丘陵区因地制宜修筑梯田，增强农田保土、保水、保肥能力。通过客土填充、剥离回填表土层等措施平整土地，合理调整农田地表坡降，改善农田耕作层，提高灌溉排水适宜性。建成后，农田土体厚度宜达到50cm以上，水田耕作层厚度宜在20cm左右，水浇地和旱地耕作层厚度宜在25cm以上，丘陵区梯田化率宜达到90%以上，田间基础设施占地率一般不超过8%。
　　2）土壤改良
　　通过工程、生物、化学等方法，治理过沙或过黏土壤、盐碱土壤和酸化土壤，提高耕地质量水平。采取深耕深松、秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥等方式，增加土壤有机质，治理退化耕地，改良土壤结构，提升土壤肥力。根据不同区域生产条件，推广合理轮作、间作或休耕模式，减轻连作障碍，改善土壤生态环境。实施测土配方施肥，促进土壤养分平衡。建成后，土壤pH在5.5～7.5（盐碱区土壤pH不高于8.5），土壤的有机质含量、容重、阳离子交换量、有效磷、速效钾、微生物碳量等其他物理、化学、生物指标达到当地自然条件和种植水平下的中上等水平。
　　3）灌溉与排水
　　完善农田灌排系统，加强水源工程建设，开展灌溉排水设施建设。按照旱、涝、渍和盐碱综合治理的要求，科学规划建设田间灌排工程，加强田间灌排工程与灌区骨干工程的衔接配套，形成从水源到田间完整的灌排体系。因地制宜配套小型水源工程，加强雨水和地表水收集利用。按照灌溉与排水并重要求，合理配套建设和改造输配水渠（管）道、排水沟（管）道、泵站及渠系建筑物，完善农田灌溉排水设施。因地制宜推广渠道防渗、管道输水灌溉和喷灌、微灌等节水措施，支持建设必要的灌溉计量设施，提高农业灌溉保证率和用水效率。倡导建设生态型灌排系统，保护农田生态环境。建成后，田间灌排系统完善、工程配套、利用充分，输、配、灌、排水及时高效，灌溉水利用效率和水分生产率明显提高，灌溉保证率不低于50%，旱作区农田排水设计暴雨重现期达到5～10年一遇，1～3d暴雨从作物受淹起1～3d排至田面无积水；水稻区农田排水设计暴雨重现期达到10年一遇，1～3d暴雨3～5d排至作物耐淹水深。
　　4）田间道路建设
　　田间道路布置应按照区域生产作业需要和农业机械化要求，优化机耕路、生产路布局，整修田间道路，充分利用现有农村公路，因地制宜确定道路密度、宽度等要求。机耕路宽度宜3～6m，生产路宽度一般不超过3m，在大型机械化作业区，路面可适当放宽。合理配套建设农机下田坡道、桥涵、错车道和末端掉头点等附属设施，提高农机作业便捷度。