第1章 突发事件应急管理基础
根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第三条，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件首先是突然发生的事情：一是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；二是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。从定义和性质可以看出，突发事件是人类社会一直面对，也将永远面对的永恒话题。从“国家突发事件预警信息发布网”上，我们可以发现突发事件覆盖的部门*广泛，回顾历史，可以发现突发事件也是*古老的话题。
1.1 突发事件应急管理
人类社会在适应自然界环境规律的同时，也在不断探索和改造自然。人类在与恶劣自然环境的抗争中，逐渐将自然和社会环境中发生的各类事件分为两大类，即常规性事件及突发性事件。
常规就是一般规律或规则，在这个基础上产生的事件即常规性事件。例如，太阳每天东升西落，南北半球季节相反，南北极看不到太阳，等等。这些都是在既定规律基础上产生的事件，即常规性事件。在人类社会中，除了上述规律性事件，人们也把经常性安排的任务称为常规性事件，同样反映的是事件以规律性态势发生的频数。在自然规律下产生的事件可以根据已有总结出来的规则进行理解和解决。
突发性事件有时也称为非常规突发事件（unconventional emergency）。突发事件就是发生的没有预兆、没有防备的事件。过去由于没有先进技术，类似地震、海啸、龙卷风等自然灾害事件是无法预测的，它们的出现是突发的、无法预测的。即使在现代社会，也无法做到百分之百的自然灾害准确预测。因此，像此类事件到现在都属于突发事件的范畴。人类社会中的小概率偶发事件通常也称为突发事件。
对于区分这两类事件，不同的人有不同的看法，也有不同时期、不同知识背景下认知上的异同。有人认为，如果从可预测性上看待突发性事件的话，突发性也可以分为非常态偶发和常态化偶发。但笔者不把常态化偶发事件作为讨论突发事件的一个关注点，而是把重点放在非常态偶发事件上。
常态化偶发事件是指以固有姿态、固有状态，在较小概率下会发生的事件。这里的偶发，和上文所说的突发是不同的。它指的是事件的发生原因不可控、不可溯源。偶发性是具有突发性的，而突发性不一定具有偶发性。在日常生活中，如日食这一自然现象，发生的概率极低，具有偶发性，也是一种常态的、有规律可循的、有固有状态的天体活动。因为大家基本知晓日食，且大多数人都从不同媒介中见过这一自然现象，所以像日食等偶发事件可以称为常态化偶发事件。
非常态偶发事件相对于常态化偶发事件的理解，就是发生了与常态相悖的或者是差异很大的状态。例如，基因突变这一现象，人们无法预测突变之后的基因是怎样的，而且这一现象也是在特定条件及极低概率下发生的。我们难以想象和接受这种非常态偶发事件，也难以对它进行监控和预测。
常态化偶发事件和非常态偶发事件两者之间存在转化关系。例如，地震这一自然灾害在过去乃至现在都可以列为非常态偶发事件，但是随着科技的发展、时代的进步和技术条件的不断成熟，在未来的某一天，地震也可能会成为常态化偶发事件，变得可预测、可防范、有规律可循。
近年来，伴随着经济全球化的快速推进、政治经济社会发展的不平衡、自然环境的不断恶化及全球气候变化日益加剧等多种因素的联合作用，非常规突发事件从“非常态化的偶发”转变为“常态化的频发”，同时，由于社会系统组织程度不断增加，不同社会子系统间的关联度和依赖性日益增强，局部和常规性突发事件也越来越容易演变为具有严重危害的非常规突发事件。对突发事件的应急处置，考验着各国政府的应急管理能力。突发公共事件考验多元化和高密集性的城市综合承载能力，快速的应急响应需要依据专家知识整合各类有效资源并迅速准确地处置。据此，应急系统知识管理的研究正成为国内外研究的热点。
1.1.1 突发事件的概念定义与内涵
在2003年严重急性呼吸综合征（severe acute respiratory syndrome，SARS）事件以后，“突发事件”“应急管理”这两个概念开始逐步进入公众的视线。*近几年，这两个概念已经逐渐为公众所接受，但对于这两个概念的认识还需要进一步明晰。
1. 突发事件的含义
根据百度百科和维基百科的解释，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据《牛津字典》的解释，突发事件是指突然、意外地发生的，且必须要立即处理的事件。如本章开头所述，我国政府也对突发事件给出了明确的定义。
从广义上看，突发事件是指突然发生并会造成不良后果的事件，它会给我们带来危害和破坏性影响。它不仅包括人为造成的所有突然发生的，对人类产生各方面危害的，以及对社会产生不良后果和影响的事件，也包括自然造成的所有突然发生的，对人类产生各方面危害的，以及对社会产生不良后果和影响的事件。
从狭义上看，突发事件是在一定范围、一定条件下产生的。在不同的环境和条件下，突发事件发生的种类多样，主要包括社会性突发事件和自然性突发事件，如示威游行、流感暴发和地区性疫情，工厂爆炸、实验室爆炸和住宅区着火等。总的来说，突发事件存在于我们生活的方方面面，关系到个人安全、家庭安全、社区安全、社会安全、国家安全、环境安全和自然安全。每时每刻都在发生的突发事件有很大的危害和影响。
目前，我国将突发事件主要分为四类。
（1）自然灾害类，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、海洋灾害、生物灾害及森林火灾等。
（2）事故灾难类，主要包括各类安全事故、交通运输事故、核与辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等。
（3）公共卫生事件类，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件类，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件和网络袭击事件等。
2. 突发事件的基本特点
根据对突发事件定义的理解，我们发现，突发事件具有以下五个基本特点。
1）引致突发性
突发事件的“突发性”是迄今为止无法由人类准确预测到的，如自然灾害。它是由一定的征兆和诱因演变而来的，而这些先天的发生基础又有一定的偶然性和隐蔽性，我们无法掌握其行踪、范围、趋势等因素。全球每时每刻都在发生各种各样的突发事件，我们无法准确地预测到什么时间、什么地点会发生什么具体的突发事件。
2）发生非常规性
非常规性主要是指非常规突发事件瞬息万变，难以快速应对，且一旦爆发往往伴随着对社会基础设施的破坏，存在引发其他事故的潜在危害，一旦发生，就会使人猝不及防，会迅速地蔓延和扩散，而且变化莫测，*终造成不可避免的损失。非常规突发事件发生频率高，对人们的生活和社会层面产生了严重的负面影响，因此，制订合理的应急预案（emergency plan，EP），制定高效的应急处理和响应机制是有效应对非常规突发事件和应急管理的前提和基础。
3）演化不确定性
突发事件具有强烈的不确定性，人们在一般情况下难以客观地对突发事件的形成、发展、演变做出一个非常明确的判断，进而使得灾害造成的影响成倍放大，呈现链式扩散效应。例如，由于人们对于SARS疫情知之甚少，对其产生的原因、传染的方式没有正确把握，疫情发生之后，影响面越来越大，危害越来越严重。又如，蓝藻污染，普通百姓甚至当地政府，一开始都没有预料到此后会酿成重大的灾难性事故。因此，使得突发事件*终演化为重大灾难的重要原因正是不确定性。
4）呈现多样性
多样性是指突发事件一旦发生，势必会一带二、二带三、三带多，不断影响扩散。而且，在不同的条件下，突发事件会呈现不同的特点。社会上发生的任何一项突发事件，肯定会和人发生必然的联系，从而牵扯到一些个人的利益。
5）目标公共性
所有非自然的突发事件，都有其目标和欲望。因为当我们选择和做出行为的时候，都是为了达成某种特定的需求。在处理突发事件的整个过程中，我们都是向着一个特定的目标去努力的。
1.1.2 应急管理的概念定义与内涵
在人类应对突发事件的进程中，由于技术条件等限制，人们无法预测到未来某个时间点将会发生什么样的突发事件，对它所带来的后果危害性大小、规模等也无法预测，早期只能“坐以待毙”，或者在突发事件来临后，运用经验等进行紧急地被动性应对。这种毫无应对机制的应急管理措施缺乏科学性、针对性和规范性。随着技术的精进、科技的发展，人们开始将应急管理措施制度化、规范化，将事故应急管理分门别类，进行针对化的应对。从一开始的经验化到如今的制度化、法治化，应急管理正在逐步走向规范化。
1. “应急管理”的引入
应急管理属于风险管理的高级别阶段范畴。根据风险后果破坏程度的大小，突发事件可被分为干扰事件（如大雾、冰雪等天气原因造成的高速公路封锁、航班晚点等）、危机事件（如高端核心技术人才流失造成的企业破产危机等）和突发灾害事件等三类事件，影响程度由低到高，控制管理由易到难。干扰事件和危机事件可通过建立相关预警机制、及时启动应急预案等措施得到有效控制，而突发灾害事件由于其自身的罕见性、强破坏性、突发性等特征，很难通过以上措施进行控制。因此，作为风险管理的*高事件管理层次，应急管理是一个新型、独立划分的风险管理研究领域（Green and Kolesar，2004），如何进行高效率、高质量的应急管理成为政府部门和广大学术界共同关注的重要课题。
2. 应急管理的历史溯源
当突发事件的高危时期到来时，就会从无到有地催生应急管理机制。古语有“凡事预则立，不预则废”。可见，古人亦知突发事件需要预测应对，其中烽火通信就是应急管理*古老的例证。应急管理作为风险管理举措，不只是现在才有，而是自古有之，并且突发事件（公共危机）的应对在世界上也有史可查。
1）国外应急管理的历史
每个国家都拥有自己独有的应急管理特色，这里以美国的应急管理发展为例，简要阐述一下国外应急管理的历史发展。
在美国，下到国民，上到政要，无一不重视和学习应急管理知识和应对突发事件的实习演练，这样可以比较全面地提高全国人民的危机意识和应对危机的能力。这在美国表现得尤为明显。美国因为9?11事件的发生，增加了对恐怖袭击事件的演练频率，从医生、消防员到公民等不同身份的群体一起进行过多次定期性的全面演习，这就能将应急管理意识彻底地深入人心。
在这之前，美国的应急管理发展经历了不断的演化和变革。
为了应对经济危机带来的影响，1933年美国成立了国家应急管理委员会，并于1939年更名为应急管理办公室，在第二次世界大战后主要应对各种自然灾害。随着国际问题的不断变化，美国在应急管理方面逐渐衰弱，直到1979年联邦政府才成立了联邦事务管理局，来承认应急管理存在的必要性和重要性。
但是，1950年通过了《1950年民防法》以后，美国民防事业的崛起再一次打压了应急管理体系和模式的正常运行，管理方式变得杂乱无章。第二次世界大战之后，灾害解决问题被放在了民防问题之后，甚至渐渐被取代。整个应急管理工作呈现一种瘫痪状态，无法正常展开。
在《1950年民防法》诞生不久，飓风、龙卷风和地震不断出现在美国的土地上，与之相关的机构和部门几乎束手无策。于是，国防民事整备署和联邦应急管理局成立，并提出综合应急管理范式：准备、应对、恢复和减灾四个应急管理步骤。1988年诞生的《斯塔福德减灾和紧急援助法》补充说明了这些步骤和措施，使其更加完备化、规范化。20世纪90年代，因为所颁布的一些法案的漏洞和缺陷，无法对具体应急事件具体应对，所以克林顿政府又
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