近年来，随着普惠金融的发展和互联网技术的融合，金融改革创新不断深化。在这一背景下，新型金融机构和金融业态大量出现。新金融的产生与发展一方面弥补了现有金融体系的短板，但另一方面也带来了新的风险。然而，我国现行监管体系中并没有针对新金融监管的专门安排，地方政府仅依据一些零星的委托或授权起到辅助监管的作用，这一体制已经不能很好地适应新金融和经济社会发展的形势与要求。本文旨在通过对现阶段我国新金融自身发展与监管需求的分析，结合域外经验，对我国新金融监管法制的理论与实践进行探究。
一、新金融：范畴、发展及监管
(一)新金融的范畴
“新金融”并非法律概念，实务界和理论界使用这一概念较多，其又被称为“准金融”、“类金融”与“非正规金融”等。目前，新金融在多数情况下直接指向新金融机构关于“新金融机构”，中国人民银行在《2013年中国金融稳定报告》中，将小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、私募股权基金、农村(民)资金互助组织和各种民间借贷组织等表述为“开展融资活动的非金融机构”。上海市《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》中则使用了“新型金融机构”的表述。。
关于新金融机构的内涵，本文认为，新金融机构即“具有金融功能的非金融机构”，它可以定义为“从事金融活动、不持金融牌照、受金融监管当局之外的政府部门管理的合法组织”。具体而言，新金融机构具有以下主要特征。
第一，经营业务具有金融属性。新金融机构从事的不是一般工商业务，而是与资金融通相关的活动，其在一定程度上属于信用中介机构。如巴塞尔金融稳定委员会(BaselFSB)在其对“影子银行”的定义中指出的，信用中介是银行的核心功能，具有期限转换、流动性转换、杠杆、信用风险转移四个特征。新金融机构具有这些特征中的其中一个或数个，或为期限转换、流动性转换、杠杆、信用风险转移提供便利。
第二，不持金融牌照。新金融机构不具有金融监管当局颁发的金融业务许可证，处于银行等传统金融体系之外。相较于审慎监管标准，新金融机构所适用的标准较轻。
第三，受政府监管。新金融机构虽然不受“一行三会”等金融监管当局直接监督管理，但是受政府其他部门的管理。新金融机构在被纳入政府管理的同时，也被赋予了明确的合法地位。
至于新金融机构的外延，我国现阶段新金融机构主要包括小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等类型。然而，有些原处于灰色地带的非正规金融机构可能会因受到政府管理而成为新金融机构，而有些新金融机构则可能会被纳入金融监管当局监管范围。例如，商业保理公司原本不被允许工商注册登记，后因商务部开展试点而大量成立，成为一类新金融机构。而私募股权投资基金原属于新金融机构，2013年6月中央编办将包括创业投资基金在内的私募股权投资基金监管职能赋予中国证监会，意味着私募股权基金正式受金融监管当局监管，不再属于新金融机构范畴。又如，随着互联网的兴起，大批新型互联网金融企业也如雨后春笋般大量出现。因此，随着我国金融体系发展和金融监管体制的变化，新金融机构的外延也在不断发生动态变化。
(二)新金融发展的动因分析
1 满足金融需求，融通民间资本。
我国新金融机构发展的内在驱动力来自于金融需求，与其联系最紧密的有两类。一是农村金融需求。传统金融的诸多不足引发了民间借贷行为的泛滥，这种地下金融形态积累了大量金融风险。虽然农村信用社改革已经在全国范围内展开并取得一定成绩，诸如资本充足率、不良资产率都较前些年有很大改善，但经营实力还相当有限。因此，要支持农村经济发展，满足农村金融需求，国家要建立为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的新型金融机构。二是中小企业金融需求。近年来，中小企业在我国得到迅速发展，为经济增长做出了重大贡献。据统计，我国工商注册登记的中小企业占全部注册企业总数的99%，中小企业还提供了大约75%的城镇就业机会。然而，中小企业贷款通常以流动资金为主，融资需求具有单笔融资金额小、笔数多、融资频率高、期限短的特点，这就使一般的商业性金融机构对中小企业采取十分谨慎的态度。此外，从交易与信息成本来看，中小企业的融资规模较小，大型商业银行在对其提供金融服务时单位资金所分摊的交易费用较大，因此通常也不愿意为其提供全方位的服务。因此，由于中小企业自身条件的限制以及我国资本市场的不完善，该类型企业的直接融资渠道几乎被堵截。
与大型金融机构不同，新金融机构多以中小企业、低收入群体和农户作为主要服务对象，在民间资本和无法享受持牌金融机构服务的融资方之间发挥着重要的桥梁作用，是金融体系的“毛细血管”。小额贷款公司和农村资金互助组织等新金融机构与中小企业及农户之间存在密切的联系，对此类群体提供金融服务的意愿较强。因此，新金融机构在满足民间金融需求、增加农村金融供给、为民间资本融通提供合法渠道等方面具有天然优势。
2 改变二元经济结构，促进我国经济可持续发展。
二元经济结构指发展中国家在经济发展中，由于部门间劳动生产率的差异或区域间经济发展的不平衡等原因导致的经济两极分化现象。经济学家刘易斯(Lewis)在1954年发表的《劳动无限供给下的经济发展》一文中首次提出，在发展中国家的国民经济中存在现代部门与传统部门这两种性质的部门;瑞典经济学家缪尔达尔(Myrdal)在1957年出版的《经济理论和不发达地区》一书中则提出了地理上的二元经济理论，认为区域经济发展水平的差距造成了经济不平等，而经济不平等又进一步加剧了区域间经济发展水平的差距，如此不断循环和累积，最终形成地理上的二元经济结构。现阶段，我国在部门和区域间都存在明显二元经济现象，其已经成为我国经济可持续发展的瓶颈因素，改变二元经济结构是我国经济发展的主要任务。有研究表明，非国家金融机构的发展会导致金融结构比例非国家金融机构指除国家金融机构之外的其他金融机构，包括股份制银行、城商行、农商行、信托投资公司、财务公司等。金融结构比例为非国家金融机构贷款与全部金融机构贷款余额之比，反映非国家金融机构在金融体系中的地位和它们对金融资源分配的作用。的上升，而金融结构比例上升对二元经济改变起积极促进作用。大型国家金融机构在全国范围内配置资金，从农村和欠发达地区汲取的金融资源不可避免流向城市和发达地区;而非国家金融具有很强的区域性，主要在本地区和部门配置资金，对农村和欠发达地区可以起到保护作用，避免资金流失，一定程度上抵销贷款规模非均衡增长造成的消极作用，从而有利于二元经济结构的改变。
3 化解信息不对称，降低交易成本。
长期以来，借款人与贷款人之间存在信息不对称问题，这一问题进而导致逆向选择和道德风险问题，阻碍了金融市场的发展。金融中介的信贷融资技术可分为两种：(1)关系型信贷，即金融中介基于与企业、企业所有者以及地方社区的长期业务或非业务联系获得相关信息，包括很多不能在企业财务报表上体现出来的经营信息以及企业经营管理者的品德、经营能力和信誉等“软信息”;(2)交易型信贷，其主要依据是财务报表、资产保证、信用评分等“硬信息”。中小企业普遍存在信息不透明、信息生产能力弱等问题，比较偏好于适合关系型信贷。而新金融机构由于其与所在地联系紧密，基于地缘、人缘优势，更易于掌握客户企业的实际经营状况等信息及动态变化。因此，相对于银行等传统金融机构，新金融机构在化解信息不对称方面具有重要意义。例如，融资性担保公司之所以为中小企业向银行贷款进行担保，是因为其更易于掌握中小企业的软信息。虽然银行和中小企业间的信息是不对称的，但担保机构与中小企业之间的信息是对称的，其可以成为银行和中小企业间的信用桥梁。
化解信息不对称问题进而可以降低交易成本。首先，新金融机构可以降低资金需求者的交易成本。其通过发放关系型贷款、降低抵押担保等措施提高了中小企业获取资金的可能性，同时也降低了中小企业由于未能及时获取资金而导致经济损失的可能。其次，新金融还可以降低金融中介的成本。一方面是金融中介的显性成本，即金融中介在参与金融交易过程中直接耗费的成本。例如，新金融机构依赖地域、人缘优势，降低了信用调查的成本;新金融机构规模小、内部结构简单、决策快，从开始谈判到贷款合同的签订耗费的人力、物力、财力相对较小，降低了谈判成本;新金融机构与当地中小企业等小规模资金需求者往往形成一种共生共荣的关系，对借款人的违约行为相对比较敏感，降低了贷款发放后对借款人的监督成本。另一方面是金融中介的隐性成本，即金融中介参与金融交易获得间接耗费的成本。例如，新金融机构由于与借款人联系密切，有利于控制贷款风险，减少贷款损失的可能性;新金融机构由于内部层级少、决策快，且激励机制灵活，又在一定程度上降低了代理成本。
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