殷啸虎，男，1959年出生，现任上海社会科学院法学研究所副所长，教授、研究员，第十、十一、十二届上海市政协委员，第十一、十二届上海市政协常委，民盟上海市委常委。主要著作有《近代中国宪政史》《新中国宪政之路》《感悟宪政》《法治的品格》《秦镜高悬：中国古代的法律与社会》等，主编《宪法学》等多部教材。2003年获第二届上海市“优秀中青年法学家”称号。

　　全书三十多万字，分为五个专题：宪法与宪治、宪法与依法执政、宪法与权利保障、宪法与政治协商制度、宪法与特别行政区制度。从专业角度，运用理论分析讨论了中国民主法治建设中一些具体的实践问题。

　　推进依法治国进程的三个维度

　　法治是人类社会政治文明的结晶，也是改革开放以来我们党和国家坚定不移的基本方针，但目前在如何认识法治的实质、如何贯彻落实依法治国方略等问题上，仍然有着不同的看法，存在着一些理论误区。中共十八大报告提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，中共十八届四中全会从促进国家治理体系和治理能力现代化，提高党的执政能力和执政水平的目标出发，对全面推进依法治国的总目标和重大任务作了具体部署，要求法治中国建设必须从中国实际出发，坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，更好地发挥法治的引领和规范作用，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。贯彻中共十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，要求我们在依法治国问题上形成基本的共识，坚定不移地贯彻依法治国方略，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。

　　依法治国的核心与实质是依宪治国

　　法治从本质说就是实行“宪治”，十八届四中全会指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。依法治国的“法”，指的是以宪法为核心由各种法律规范组成的完整法律体系。其中，宪法作为国家根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整个法律体系的核心。我国所有的法律，都是依据宪法制定的，都是对宪法精神、原则和制度的具体化。因此，依宪治国不仅是依法治国的必然要求，也是依法治国的首要之义，也是实行法治的关键所在。

　　第一，确认宪法至高无上的法律地位，是法治的最高体现。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切其他法律制定和修改的依据和基本准则。法治是建立在公开的、明确的和稳定的法律体系之上的，而宪法是一个国家法律统一和稳定的基础。宪法规定了其他法律制定与适用的基本原则，任何其他法律的内容都不得违反宪法，否则就会因为违宪而无效。宪法至上是现代法治国家的一个重要标志。宪法是全国人民共同意志的集中体现，宪法的内容及其地位和作用，决定了宪法的至上权威是保证权力服从法律、从而实现法治的关键。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。

　　第二，宪法决定了法律的品质。法律具有正义的品质，法律应当体现社会正义和公平、平等的价值理念，法律的目的只能是正义本身。法治要求法律的执行必须依据公平一致的原则，普遍的、公平的、正义的法律要求其在适用上对所有的人和事都一视同仁，不能有选择地适用法律。所有这些，恰恰是宪法所必须具备的必要的和基本的条件。宪法体现了社会正义的基本要求，明确规定了法律面前人人平等的原则。宪法对法律品质的决定，保证了在法治条件下的法律只能是良法，而不是恶法。

　　第三，宪法确认了法治的核心价值与基本要求，即通过规范和限制公权力，保障公民权利。宪法确定国家权力的来源、结构、范围及其活动原则和程序，是控制公权力活动过程的基本规则，其目的在于限制和控制公权力的范围，划定行使公权力的方式和程序。另一方面，宪法又是公民权利和自由的政治宣言，它规定了公民基本权利和自由的内容、种类，以及国家对权利和自由的保障。法治通过规范公权力的行使，不仅防止公共权力的滥用和腐败，而且要求公权力机关全心全意为人民服务，依法保障公民权利的行使。

　　第四，宪法决定了法治国家的基本原则、运行机制和基本制度。法治原则包括人民主权原则、法律面前人人平等原则、法律至上原则、正当程序原则和权力制约原则等，而宪法则是以国家根本法的形式，肯定并确认了这些原则，并将其具体化。当然，宪法更多地是规定了法治国家的基本制度，包括代议制度、政党制度、选举制度、权力运行制度等。这些制度在宪法中的确认和规定，为法治的实现和运作，提供了根本法上的依据。

　　加强宪法和法律实施是依法治国的现实路径

　　加强宪法和法律实施，是依法治国的基本要求，也是法治的生命力所在。中共十八届四中全会将“加强宪法实施”作为全面推进依法治国的重大任务之一，并指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”全面贯彻实施宪法和法律，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。依法治国方略在宪法中的确立，仅仅只是开始了社会主义法治建设的进程。目前在一些人的心目中，尤其是一些领导干部的心目中，法治意识依然十分淡薄，宪法和法律的权威并未真正树立。要真正在制度上、观念上乃至行为上贯彻落实依法治国方略，需要从制度上健全和完善对权力运行的监督和制约，保证宪法和法律的实施，保证权力在宪法和法律的范围内规范运行，为维护整个国家的法律秩序创造一个良好的法治环境。

　　首先，依法保障和实现人权，这是宪法和法律实施的终极目标。判断一个国家是否法治国家，要看宪法和法律是否得到切实的执行，公民权利是否得到切实的保障。现民主政治建立的首要前提，是承认公民在法律上的充分权利与自由。人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是法治价值的起点和归宿，而人权的保障又必须以宪法和法律的实施来实现。长期以来，由于我们国家对人权内容和标准的认识不足，重视不够，特别是一些地方政府和官员缺乏人权意识，淡漠人权、无视人权、侵犯人权的事件时有发生。我国的人权状况依然存在许多缺陷和弊病，还有许多工作要做，需要完善的法治来保障。因此，要真正解决人权保障存在的问题，关键是要充分发挥中国特色社会主义的制度优势，加强宪法和法律的实施，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。

　　其次，作为执政党而言，必须坚持依法执政、依宪执政。习近平指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”这是中国共产党执政理念的进一步发展和执政方略的进一步完善。依宪执政是对党的六十多年来执政经验的总结，反映了未来中国共产党执政能力建设的基本要求。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。依据宪法治国理政，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，不能以“改革”、“创新”等为借口，突破现行宪法和法律秩序。要不断优化依法执政基本方式，更好地提升党的执政能力，将中共十八大报告提出的“党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”的要求落到实处。

　　其三，各级政府机关及其工作人员应当做遵守宪法和法律的表率，以保障宪法和法律的贯彻实施作为首要职责，以尊重和保障人权作为行使权力的最终目的。宪法和法律的实施首先要求对权力进行有效制约和限制。法治首先意味着政府权力来自宪法和法律的授权，必须以法律作为自己行为的准则，严格依照宪法和法律规定办事。法治的终极价值目标，就在于通过规范、限制政府权力，以保障公民权利。政府履行职能的终极目标就是为人民服务，保证宪法规定的公民的各项权利和自由得到充分的实现，真正做到权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。各级政府机关及其工作人员应当将人民利益放在首位，绝不可为了所谓“政绩”的需要而侵犯公民的合法权利；各级政府机关及其工作人员应当做遵守宪法和法律的表率，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作，维护和实现广大人民群众的根本利益。

　　其四，加强宪法和法律实施的关键在于“严格执法”与“公正司法”。徒善不足以为政，徒法不能够自行。要加强宪法和法律实施，就必须维护社会主义法制的统一、尊严、权威，做到有法必依、执法必严、违法必究。就执法机关而言，要严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；就司法机关而言，要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要加强对执法和司法活动的监督，坚决排除对执法和司法活动的非法干预，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

　　培育全社会的法律信仰是依法治国的基础

　　中共十八届四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”明确了法律信仰在推进法治建设、维护法律权威方面的重要意义。美国学者伯尔曼在谈到法律信仰时说过一句名言：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。法律的生命在于实施，而法律的实施不仅仅是对法律规范的遵守，在更深层次上乃是对法律所承载的价值理念的认可和向往。

　　法律不仅仅是一种规范，更是一种信仰。古希腊的伯里克利在阵亡将士葬礼上的演说中，对此做过很好的诠释：“在我们私人生活中，我们是自由而宽容的；但是在公家的事务中，我们遵守法律。这是因为这种法律使我们心悦诚服。”只有内心对法律的信仰、对法律的心悦诚服，才能真正敬畏法律、尊重法律，用法律来指导自己的行为。

　　法律作为一种规则，虽然是通过国家强制力去执行的，但正如伯尔曼所指出的那样：“在确保遵从规则方面，其他因素如信任、公正、信实性和归属感等远较强制力为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候，法律才是有效率的。”一个法治社会要求法律得到遵守，但这种对法律的遵守必须是建立在对法律的信仰的基础之上的。法治不仅仅是要求具备一套法律规范体系，而且还是价值共识、制度共识和行为共识的凝结。推行法治，要求一切主体认同法治理念、尊重法治制度、遵守法律行事。因此培育全社会的法律信仰，是推进依法治国的基础。

　　培育全社会的法律信仰，应当首先培育人们的法治精神。法治的内在品格，决定了法治是可以被信仰的。相信和遵守法律，是对法治的尊重，是对社会共识的尊重，法治凝结了价值共识。在价值日益多元化的中国，要确立一种为社会普遍认可的价值体系变得愈加艰难。法律作为最低限度的道德，有能力成为凝结社会成员基本价值共识的载体。法律的真正效力，一定来自社会主体对于法律的认同。法治信仰，信的不仅仅是法律本身，更是法律背后的要素，如正义、公平、平等等价值理念，是相信通过法律的运作，这些理念可以现实化。也只有在这个意义上，正义、平等、公平等才可以转化成人的内在精神性信念。

　　培育全社会的法律信仰，应当从培养人们的规则意识做起。人类社会与动物界的一个最为主要的区别，就是动物界遵守的是弱肉强食、物竞天择的自然规则，而人类社会则遵守共同形成并认可的社会规则。一旦这种社会规则被打破，就可能给人类社会带来灾难。从这个意义上说，遵守规则是人类社会的一个基本特征。人类社会在长期的发展进化过程中，形成了各种各样的规则，如道德规则、法律规则、商业规则、企业规则，等等。各种各样的规则，保证了人们的社会交往正常有序地进行，而法律规则是其中最为重要的规则，并保障其他各种规则规范有序地运行。一个法治社会最为基本的表现，就是公民遵守规则的程度。一个信仰法律的社会，必定是一个遵守规则的社会。被社会所诟病的“中国式过马路”现象，背后所折射出的，正是规则意识的缺失，折射出法律信仰的缺失。法治社会的一切行为都要以法律为准则，一切矛盾纠纷的解决也都要以法律为标准。在当前我国的社会条件下，明确这一点尤为重要。通过对规则意识的培养，形成对法律的信仰。

　　培育全社会的法治信仰，关键是形成服从法律的共识。法律是全社会应当普遍遵守的共同规范，法律信仰的出发点，首先是社会主体对于法律的普遍遵守和尊重的态度，养成依法处理问题的习惯。值得注意的是，在我们的日常生活中，有不少人当自己的合法权利受到侵害时，并不习惯通过法律途径去解决，而是动辄使用暴力，似乎只有这样才显得自己有理、不会吃亏。例如，现在一些所谓的“医闹”事件，有不少患者的家属自认为是有理的一方（有时事实也的确如此），但他们滥用暴力，结果不仅使有理变得无理，甚至还触犯了法律。我们的一些执法人员面对这种滥用私力进行救济的行为，不仅不依法处置，还往往作为普通的民间纠纷进行“调解”，客观上也放任了滥用暴力进行私力救济的行为，使得一些本来很小的矛盾激化了。法治社会保护公民的合法权利，但要求通过国家的公力依法进行救济，否认个人通过使用暴力进行私力救济的行为。只有全社会形成遵守法律、服从法律、一切依法办事的风气，法律才能够真正成为一种信仰。

　　培育全社会的法律信仰，应当以严格执法、公正司法为保障。如前所述，加强宪法和法律实施的关键在于“严格执法”与“公正司法”，法律信仰的培育同样也不例外。政府是否依法行政、法院是否公正司法，对于社会法律信仰的影响是直接的、巨大的。如果政府的管理和执法行为不讲法、法院的判决不依法，老百姓怎么可能相信法律、信仰法律？ 尤其是司法公正，它作为社会公正的最后一道防线，如果这道防线失守，社会必然会陷于无法无天的状态。英国哲学家培根说过：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”目前在一些地方司法过程中存在的批条子、打招呼、跑关系的现象，在司法行为中存在的权大于法、钱重于法、情过于法的问题，特别是一系列重大的冤假错案的发生，对社会的法律信仰的杀伤力是巨大的，甚至是毁灭性的，它极大挫伤了公民的法律信仰，扭曲了人们的法律观念，严重动摇了社会的法律基础。因此，必须通过司法改革，努力让民众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。只有这样，才能树立人们对法律的信仰和法治的信心。

　　实现中华民族伟大复兴的中国梦，对依法治国提出了更高要求。中共十八届四中全会通过了依法治国“升级版”方案，形成了“依法治国”的总体思路和改革方向。建设法治中国，加强宪法和法律实施，既要有高层的坚定决心，也需要有全社会的共同努力；既要有完备的制度安排，也要有全社会的广泛共识。我们应当坚定不移地贯彻依法治国方略，以法治建设推动改革发展，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，为建设法治中国而不懈努力。

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总序

前言：推进依法治国进程的三个维度

第一章　宪法与宪治

当代中国制宪理念的演进——以国家权力与公民权利的关系为对象

人民民主宪政理论的形成与影响

当代宪法理论研究中应当予以关注的几个关系

宪法关于领土问题规定研究

政治性实施：当代中国宪法实施的路径特点

宪法援引过程中的宪法解读——从对黑龙江规定风能太阳能属国有涉嫌“违宪”的质疑谈起

第二章　宪法与依法执政

中国共产党宪法价值观的发展与演进

依宪执政的内涵及其完善

法治思维内涵的四个维度

党委政法委在社会主义政法关系中的功能审视

腐败的社会心理因素及法律规制

第三章　宪法与权利保障

迁徙自由的现实困境及实现路径分析——基于阿玛蒂亚?森正义理论的思考

法律与宗教规范关系的冲突与协调

“人道屠宰”是动物依自然法则享有的权利

第四章　宪法与政治协商制度

人民政协法治化问题的若干思考

人民政协实践协商民主的路径分析

人民政协参与地方立法协商的目标与路径

政治协商制度法治化的路径分析

第五章　宪法与特别行政区制度

宪法在特别行政区的适用

特别行政区制度与我国国家结构形式的关系

特别行政区行政主导下的行政权控制与监督——以澳门特别行政区为例

后记