第1章导论
1.1研究的背景与意义
财政预算问题真正受到中国社会公众的广泛关注，大致可以追溯到2003年由中国国家审计署(以下简称审计署)所掀起的“审计风暴”。这一年，审计署开始推行审计结果公开制度。2003年6月25日，时任审计署审计长的李金华提交了一份22页的审计报告，并首次在第一时间全文公布了这份牵涉不少重要部门的审计报告。在报告中，财政部、原国家计委(计划经济委员会)、教育部、民政部、水利部等一大批中央部委在财政预算事务中存在的问题被公开曝光，报告中也出现了“疏于管理和监督”等严厉字眼。2004年6月23日，李金华代表国务院向全国人大常委会提交了一份审计报告，其中揭露问题的内容占了绝大部分。正是通过审计署所披露的一份份令人触目惊心的审计报告，中国普通民众才深刻认识到，财政资金的汲取与使用关系到我们每一个人的切身利益，而政府作为财政资金的管理者和使用者，拥有巨大的财政收支权力，倘若缺乏有效的制约和监督，财政资金必定无法得到很好的利用。
财政领域无小事。从历史上看，财政始终是和国家权力联系在一起的。无论是专制时代的封建王朝还是现代社会的民主政府，财政活动确实都表现为一种由国家权力所主导的利益分配行为：从收入的角度看，政府作为非生产性单位获取的每一分钱都最终来源于全体社会成员的私人财产，财政收入的增长必然意味着民众私人财产的减少；从支出的角度来看，财政资金的使用要么用于维持政府机构自身的运转，要么花出去惠及社会公众。这个过程则充分体现了财政活动所蕴含的“取之于民，用之于民”精神。
由于现代社会政府汲取财政资源的主要途径是征税，而征税因为直接导致私人财产的克减容易引起民众反对，因此西方国家往往通过确立税收法定主义以取得征税的正当性。当政府获得了财政收入之后，怎么用这个钱就成为一个非常关键的问题。不言而喻，同众多的支出需求相比，政府可用于分配的财政资源永远是稀缺的。那么，在政府每一年的财政支出安排中，究竟应当如何分配财政资源就是一个极为重大的决策问题。在现代社会，这个问题是通过公共预算制度加以解决的。公共预算，是指在市场经济条件下、与公共财政相适应、由法定机构批准的政府在一定时期内的公共财政收支计划(刘洲，2012)刘洲.财政支出的法律控制研究：基于公共预算的视角.北京：法律出版社，2012：29.。尽管在实践层面存在差别，但是各国的预算制度在总体上的运作模式是基本一致的，即由行政机构负责编制预算草案，由代议机构［如西方的议会和我国的全国人民代表大会(以下简称人大)］负责审议预算，经过代议机构批准的预算具有法律效力，由行政机构负责执行；同时为了保证生效预算得到严格执行，代议机构有权对政府的预算执行情况进行监督。不难看出，在这样一个预算编制、审议和执行的流程中，尽管行政机构和立法机构扮演着不同的角色，但两者都是预算决策的主体。此即为传统的预算决策模式。
传统的预算决策模式是建立在代议民主制基础之上的，在代议民主制中，公民基本上是被排斥在正式的预算决策体系之外的，无论是行政机关编制预算还是立法机关审议预算，本质上还是一种公共权力运作的过程。不过，民选的官员毕竟不能完全等同于人民，即便官员们个个都是一心为公的人民代言人，其反映的民意与真实的民意之间也必然存在相当的距离，因而其所做出的预算决策也未必能全面反映民众的真实意愿。既然民主天然地具有“参与”的内涵，那么参与权就应当成为一项重要的公民权利，它当然应该体现在预算决策过程中。因此，必须认真思考如何有效回应公民参与预算决策的权利诉求。
巴西阿雷格里港于1989年率先启动进而发展到许多国家的参与式预算改革运动，是公民参与预算决策在当代的最新发展。20余年来，参与式预算改革的影响日益扩大，它不仅在秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭、智利、墨西哥等拉丁美洲国家得到了蓬勃发展，而且扩展至赞比亚、喀麦隆、印度、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家。20世纪90年代后期，参与式预算受到北美、欧洲等地区西方发达国家的关注，加拿大、法国、德国、英国、西班牙、意大利等多个国家的部分地区都开始推行参与式预算。在中国，参与式预算改革是从2005年浙江省台州温岭市推行的预算民主恳谈起步的，此后逐渐扩展至无锡、哈尔滨、上海等多个城市。
参与式预算的关键，在于让普通民众切实地拥有一定的预算资金分配权，从而能够对预算决策产生实质性的影响。参与式预算改革直接回应了公民参与预算决策的权利诉求，对于促进财政民主、保障财政公平和提升财政效率具有重要的意义，从而有助于实现财政的公共性。正因为如此，参与式预算被许多发展中国家看成是促进政治民主、改善政府治理、提升财政公共性的重要路径，而且被不少发达国家看成是深化民主、丰富公民参与预算决策的有效方式。可以说，参与式预算代表了公民参与预算未来发展的一个基本方向。
1.2研究现状
财政事务关系到每一个人的切身利益，预算决策作为对未来一定时期内国家财政收支的安排，势必引发民众的关注。预算决策能否实现民主化在很大程度上会对政治民主化的进程产生影响；反过来讲，政治民主化必然也要求在预算决策过程中得以体现。正因为政治民主化与预算制度之间存在这种复杂的关系，因此，对政治民主问题的研究往往会牵涉预算问题。可以说，提高公民在预算决策过程中的参与程度，已经被公认为是实现和增进政治民主的重要途径。
1.2.1国内外参与式预算研究的现状
尽管理论界对于公民参与预算过程的关注由来已久，但是自从巴西参与式预算改革之后，公民参与预算决策的问题又重新引起了学术界的兴趣。就当前国内外参与式预算研究的现状来看，学者们主要关注以下三个方面的问题。
(1)参与式预算改革对于深化民主政治的重要意义。学者们从民主类型、地方自治、政府治理、合法性等多个层面系统深入地阐释了参与式预算改革的重要意义。不少学者认为，作为直接民主在预算事务中的体现，参与式预算有助于克服传统预算决策过程中公民参与不足的困境，对于深化民主有着非常重要的意义。有外国学者旗帜鲜明地指出，参与式预算是对民主的一个重大贡献。总体来看，国内外针对这一方面问题的研究已有不少，特别是中国学者的研究基本上都属于这个方面国内关于温岭参与式预算的研究相对较多，其中的一些代表性研究已结成论文集出版。
(2)对不同地区参与式预算改革实践进行归纳和总结。由于参与式预算是从基层启动的改革，因而不同国家和地区的实践做法往往存在很大差异，因此要对其进行深入研究，就要对各地千差万别的改革进行归纳和总结，从而提炼出参与式预算改革实践中具有的共同性和规律性的东西。为此，国外学者做了不少理论和实证研究。例如，世界银行于2007年前后曾经汇集了一批优秀的公共预算专家，分别对拉丁美洲、中东欧、亚洲、撒哈拉以南的非洲地区、中东及北非地区的参与式预算实践展开了研究，形成了一本质量颇高的论文集。
(3)探索参与式预算改革的法治化。由于参与式预算是对传统预算决策模式的重大变革，它要求既有的预算权力者向普通公民实质性地让渡部分预算资金分配权，这就必然会给传统的预算决策体制带来很大的挑战，因此，如果缺乏一个制度化的保障，参与式预算改革势必很难长久推进下去，这对于刚刚起步的中国参与式预算改革来说尤为重要。正因为如此，有中国学者开始思考如何实现参与式预算改革的制度化。例如，戴激涛(2010)提出了一个“从规范到制度”的法治建构思路戴激涛.公民参与预算的法治建构：从规范到制度.广东行政学院学报，2010，(3).，马蔡琛等人(2009)也提出了构建具有长期稳定性的“道路规则”体系的问题马蔡琛，李红梅.参与式预算在中国：现实问题与未来选择.经济与管理研究，2009，(12).。
1.2.2参与式预算的法治化：一个有待深入的研究领域
在当前有关参与式预算改革的研究中，既有值得肯定的地方，也存在明显的不足：有关第一个方面问题的研究比较系统和深入，研究成果也比较丰富；有关第二个方面问题的研究虽然日益增多，但是研究成果由于过于侧重地区层面的分析，因而显得非常分散；有关第三个方面问题的研究则是目前研究中最为缺乏的。目前，无论是国外研究还是国内研究，都对参与式预算的法治化问题关注不够，学者们要么在研究中根本不涉及这个问题，要么在研究中仅仅提及该问题，缺乏深入的研究。
然而，参与式预算改革的法治化问题是无法回避的。尽管人们承认公民在预算决策中的参与权是一项重要的公民权利，然而必须看到，至少就中国的现实来看，这种参与权还主要是一种理论层面的证成，而缺乏现实立法层面的支撑。尽管参与式预算改革是从基层起步的，天然地具有某种“自发性”和“草根性”，因此在发展初期缺乏统一的制度性安排是可以理解的，但是在参与式预算影响力日益扩大的今天，它确实不能够满足预算法治化的要求。在缺乏法治环境的保障下，推动参与式预算改革的基本动力主要还是来自领导层的开明和民众的认同，它无法转化为一种制度性的改革动力，也无法解决参与式预算改革过程中所需要面对的诸多重大问题(如参与式预算决策与传统预算决策的关系如何处理、参与主体如何确定、参与决策的内容包括哪些、应当遵循何种参与程序等)。
参与预算决策是一项重要的公民权利，既然如此，就应当认真思考：预算决策中的公民权利究竟如何在法律层面得以体现？公民行使这些权利的存在何种障碍？应当如何从法律层面保障公民参与预算决策的权利？这些问题实际上都是参与式预算改革法治化过程中所必须解决的关键问题。总之，如果想要持续推进参与式预算改革，就必须将其纳入法治的框架，实现参与式预算改革的法治化。
鉴于此，本书的研究具有重大的理论与现实意义：就理论意义而言，本书回归参与式预算改革的本质，即参与式预算是对公民参与预算决策权利诉求的一种回应，而参与式预算改革的法治化有助于更好地保障预算决策过程中的公民权利。这将为参与式预算改革奠定极为坚实的法理基础。就现实意义而言，本书将在认真总结中外参与式预算改革实践经验的基础上，力图提出一个参与式预算改革法治化的基本制度框架，解决参与式预算实施过程中所面临的重大现实问题，从而为有关方面制定相关政策、立法和措施提供有益的参考。
第1编参与式预算与公民
权利保障的互动关系
参与式预算(participatory budgeting)，又称公民预算，是一个通过公民就公共资源分配进行审议和谈判以作出决策的过程(Wampler，2007)Wampler B.A Guide to Participatory Budgeting//Shah A.Participatory Budgeting.Washington DC:The World Bank，2007:1.，其核心是让普通公民参与预算资金分配，从而获得一定的预算决策权。作为当代公民参与预算实践的最新发展，参与式预算本身是公民权利保障在预算领域的必然要求，其彰显了民主内含的“公民参与”意蕴，进而提升了民主的质量；更为重要的是，参与式预算让普通公民能够实质性地参与预算决策过程，故而使在过程和结果两个层面都有助于公民参与权的实现。鉴于此，本书将就参与式预算与公民权利之间的互动关系进行剖析，以为实现参与式预算的法治化奠定一个较为扎实的法理基础。
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