中国基层治理的变革
白钢
随着“发展基层民主，依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的逐步落实，中国城乡基层治理发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。更重要的是这些发生在基层的变革，由于是人民群众最广泛的民主实践，已经变成公众舆论的焦点和价值判断的原则，并且形成巨大的冲击波，冲击着体制性的障碍，推动了政府改革。
一、城乡基层治理结构的差异
治理结构取决于公共权力的配置格局。中国城乡基层公共权力的配置格局不尽相同，所以，城市与乡村的治理结构也各具特点。
1.农村的治理结构
自从实行村民自治制度以来，农村基层有两个权力合法性来源不同的权力主体。一个是依据中国共产党党章组织起来的村党支部；一个是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。在实践中，这两个权力主体的组成人员往往交插任职。所以，我把这种权力配置形态称作“二元混合结构”，二元混合结构同时又是农村基层治理结构的基本属性。
自从1998年修订后的《村民委员会组织法》正式颁布实施和1999年《中国共产党农村基层组织工作条例》贯彻执行以后，农村基层治理结构自身的一些矛盾逐步显性化，具体地表现为“两委关系紧张”，即“村党支部委员会”与“村民委员会”关系不协调、矛盾激化，甚至引发出一些恶性案件或群体性事件，影响了农村社会的稳定。各地在实践中力图用制度创新来解决这个矛盾，如山西省河曲县便用“两票制”来解决这个问题，不少地方在此基础上将之规范为“双推一选”或者叫作“公推直选”。这是一种被普遍认可的办法。另一种办法叫“一肩挑”，即村党支部书记兼村委会主任，这是山东的做法。这两种操作方式在2001年村民委员会换届选举中都被推广使用。然而，有的地方却出现村支部包办代替村民委员会，甚至村支部书记一人掌握村里的经济大权，账目不公开，搞暗箱操作，导致栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职事件。因此，如何协调、理顺农村基层“两委”关系，改善农村基层治理结构，就成为发展基层民主不容回避的问题。
2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》针对各地农村“两委”关系存在的问题，做出规定改进“两委”成员的构成，实现交插任职；通过四个“提倡”，扩大党支部书记及支部委员的群众基础，增强其管理村务的合法性，改革农村基层治理结构，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一。可以预料，随着2002年新一轮村民委员会换届选举过程中全面贯彻这个规范文件，中国农村基层的治理结构必将沿着有利于权力集中的方向变革。
2．城市社区的治理结构
按照中国法律的规定，城市居民与农村村民一样，都建立群众性自治组织，实行自治。1989年，全国人大常委会就通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。但是，在计划经济时代，城市居民基本上都是“单位人”，其实际利益与社区关联不大，普遍对社区事务不关心，因此，城市基层居民自治一直徒有虚名。城市基层治理结构是市(区)政府的派出机构——街道办事处，通过职能科室直接领导居民委员会。由于居民自治的体制环境不健全，政府与自治组织的关系没有界定，导致居民委员会实际上只是“街道办事处的一条腿”。
1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。先后在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区实验区，从而启动了城市基层治理结构向“以人为本，社区自治”的方向变革。社区公共权力的配置由直接选举产生，但不少地方仍然由间接选举产生，实行“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则，在社区内建立两种组织：一是社区党组织；二是社区自治组织。包括社区成员代表大会(含居民代表和辖区单位代表)、社区居民委员会、社区协商议事委员会(由社区内人大代表、政协委员、其他知名名人士和单位代表组成)。这两种社区组织合作运用社区公共权力。成为城市基层治理结构的载体。
城市基层治理结构变革的根本目的在于：“着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会自治管理运行机制。这也可以说是当前中国城市基层治理结构变革的基本方向。当然，距离这个目标的实现，还有很长的路要走。
二、城乡治理方式的特点
治理方式受制于治理结构,治理结构上的差异赋予治理方式以不同特点。
1．农村基层治理方式的发展
首先，农村基层治理方式的法律体系日臻完备。作为规范性文件，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员换届选举工作的通知》可视作《村民委员会组织法》的实施细则，起到了完善农村基层治理法律体系的作用。它不仅明确了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一关系，而且把“充分尊重农民群众的意愿”作为推动农村基层治理方式变革的前提，保证村民在直接选举中的推选权、选举权、直接提名权、投票权、罢免权落到实处，还保证了选前的村级财务清理审计不再走过场，落选的老班子拒不办交接、不交公章、不交账薄事件不再发生，使农村基层治理方式得以健康地向前发展。
其次，自主性自治因素的增加使农村基层治理方式更具民主性。1999年以前，云南、广东两省农村实行“村公所”或“管理区”体制，行政管制是两个省农村基层治理的基本方式。1999年底到2000年上半年，这两个省分别撤销村公所、管理区，通过直接选举实行村民自治制度，实现了农村基层治理方式的根本性转变。至此，大陆地区农村基层治理方式基本上朝着一个方向——“自主性自治”——发展。从近几年全国农村的变化上看，自主性自治因素的增长，主要表现在以下两个方面：一是随着村务公开制度的推行，绝大多数农村普遍建立了“村民理财小组”、“村务公开监督小组”、“村民监事会”之类自治组织，根据村民会议或村民代表会的授权开展工作；二是农村各类专业合作组织如雨后春笋般地建立起来，其中，80%以上属于经济合作组织，主要提供技术、信息咨询、农产品营销服务。他们自主选举社长、制定章程、决定社内事务，与村委会保持良好的合作关系。
第三，在村务决策与村务管理中，实现了村民参与最大化。尽管《村民委员会组织法》明文规定村务决策权归村民会议，但是在现代经济社会条件下，凡事都要召开村民会议决策，是根本不可能的，即使由村民代表会决策，有些地方也办不到。因此，过去各地在实际运作中，往往是党支部和村委会少数人参与决策，使治理方式的民主性大打折扣。近几年来，在推动村民自治规范化、法制化的过程中，各省市出台的村民委员会组织法的“实施办法”中，都对村民会议和村民代表会议的定期召开作了硬性规定，有的还为民主决策、民主管理设定了具体程序，从而保证了村民参与不被排斥。
2．城市基层治理方式的变革
实行社区自治以后，如何理顺政府与社区的关系，是改革城市基层治理方式的关键。对此，各地在摸索经验，并在实践中结合本地特点作了进一步改革。其次，在社区自治体制内部，由于实行“议行分设”的原则，所以社区决策与社区事务管理方面的变化，最能反映城市基层治理方式的变革。在社区公共事务管理上，武汉市江汉区、湖北省黄石市石灰窑区、沈阳市沈河区和东陵区、广西柳州市的一些社区，都实践过利用居民公决的形式，来解决社区内部公共问题或开展公益事业建设，收到非常好的效果，表明城市基层治理方式的变革起点高、民主化程度高、自主性自治程度高。
当然，从这点说来，城市基层治理方式的变革，还仅仅局限在为数不多的社区建设实验区内，尚不足以反映中国城市基层治理的总体面貌。但是，它却预示了一个明确的方向。随着中国政治体制改革的逐步深入和城市社区自治体制建设的加快，城市基层治理方式的变革必将日新月异。
三、影响进程的体制性障碍
中国基层治理变革的直接动力来自以市场为取向的改革和农村基层直接选举所导入的现代民主机制。作为一种制度安排的村民自治，经过15、6年的强力推进，已经在中华大地上扎根、发芽、成长。在社会主义民主政治建设中，“村民自治”一枝独秀，令世人刮目相看。然而，随着市场经济体制的逐步确立和农民民主意识、权利意识的增强，村民自治每前进一步，都会因遇到强大的体制性障碍的拦截而变得步履蹒跚。
例如,村委会直接选举中选民资格的认证与现行户籍制度的矛盾问题,变得越来越突出。不仅经济较发达的沿海地区,而且城市化进程比较快的内地,都有大量长期居住在本村的外来经商、打工人员,总量在一亿上下。他(她)们在那里经商、打工、纳税、生活、育子,履行村民义务,有的已购置了房产,实际上已经溶入当地社区社会,但囿于户籍制度的限制,他们却不能成为“村民”而参加村委会选举,被迫游离于基层民主政治之外。外来人口为此,即使是本村居民,也出现了土地被征用后成了“农转非”人员但仍居住本村,或者农转非后离开本村,退休后又回到本村,以及挂靠户口人员、小城镇综合体制改革中的蓝印户口人员,等等,也都有这个问题。村委会选举中选民资格认证问题涉及到经济利益,这是一个深层次的体制性问题。村民自治是以农村土地集体所有制为依托的。村民的自治权与一定的集体经济利益联系在一起,集体经济利益有自身严格的边界,不是什么人都可以分享的。户籍制度的背后也隐藏着许多与之相连的社会权益和社会福利。户籍上的差异与不平等,导致了户籍的权益化和身份化。因此,户籍制度与村委会选举中选民资格认证的矛盾,说到底,是体制性障碍造成的。
在近几年基层选举中，有一个词变得十分敏感，成了推动选举的部门或干部唯恐避之不及而怕引火烧身的东西，那就是“竞选”。就是在这几年，“竞选”变成姓“资”不姓“社”了。其实，“竞选”不过是一项反映民主真实性的政治技术，本身并没有阶级性。害怕“竞选”，甚至连这个词都不准用，恐怕用“思想保守”是解释不通的。应该说它是传统体制的价值取向使然。
又如，农村基层的“两委”关系问题，近年来一再成为影响农村发展和稳定的焦点问题，其原因在于制度错位。按照《村民委员会组织法》的相关规定，村委会主任应当是农村中的法人；但是有关规范性文件却又明文规定村党支部书记要兼任村经济合作组织负责人，掌管村经济大权。于是“两委”关系失衡，变成“主任”与“支书”个人之间的权力之争。有些村党支部书记说:“村民自治了”，支部没权了！片面地把村民自治与村党支部的领导核心作用对立起来,甚至指责村委会依法办理属于自治范围之内的事务，“是不要党的领导”。更严重的是已经发生多起为保村支书的职位,居然雇用凶手杀死新当选的村委会主任、副主任的恶性案件。前揭中办2002年第14号文件的第6条从程序上规定:如何通过村委会选举实现村党支部成员与村委会成员交插任职或“一肩挑”，以从形式上实现坚持党的领导与人民当家作主的统一,消除“两委”矛盾。在现实条件下,这种制度安排不失为一种较好的选择,但是,这种选择却要承担很大的政治风险。那就是如何防止“一肩挑”的人搞家长制、独断专横;如何有效地对这个“一把手”实施监督,保证其不搞腐败?其实农村基层“两委”关系问题涉及到邓小平所说的“党政分开”、“政企分开”、“政社分开”的问题,涉及到执政党的领导方式转变问题,涉及到江泽民所说的“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来”，实现辩证统一的问题。一言以蔽之，农村基层“两委”关系的真正解决,只能寄希望于“体制性障碍”彻底被消除。
再如,乡、村关系问题。自从人民公社解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来,乡、村关系始终是农村基层治理过程中面临的一个难题。一个是群众性自治组织;一个是基层政权,二者之间的关系实际上是社会与国家之间关系的一个缩影。《村民委员会组织法》规定乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。村委会协助乡镇政府开展工作。然而实行起来非常难。原因在于中国是一个单一制国家,乡镇政府不过是县、市、省、中央政府在基层的代理人,实行的是中央集权体制,讲究“政令畅通”，强调“统一指挥、统一行动”。现在实行村民自治,乡镇政府要把过去的“领导”与“被领导”的关系转换成“指导”关系，谈何容易？当上级下达的国家任务完不成的时候,乡镇领导往往变得不那么温良恭俭让了!乡村矛盾便会激化。更深层一点的原因,是财政方面的。自从财政管理体制的改革,实行“分灶吃饭”和“财政包干”以后，乡镇政府向上级伸手要钱以缓解财政压力的可能性变小了,而在乡村范围内可动员的经济资源总量极其有限的情况下,为了使乡镇政权能够运转,只能把手伸向农民,况且《村委会组织法》并没有规定村民有权拒绝那些假借国家名义征收的不合理的钱和物,于是各种名目的摊派、费税层出不穷,弄得老百姓怨声载道,导致各种群体性事件频繁发生。乡镇政府与村委会的关系问题,实质上是国家与社会的管理体制与治理方式的问题。这一对矛盾的解决,有赖于突破一系列的体制性障碍。
除此而外,城市基层治理的变革也存在着同样的问题。首先是缺少一个好的法制环境。1989年底颁行的《居民委员会组织法》，主要是比照《村民委员会组织法(试行)》而制定的，没有充分考虑到农村村民自治与城市居民自治的差异性,许多条款已不能适应城市变化的新情况,亟待修订。这是问题的一个方面。另一方面是一些地方性法规和政策,与2000年12月中办23号文件《关于在全国推进城市社区建设的意见》的精神相矛盾(参见《人民日报》2000年12月13日),尤其是关于物业管理的地方性法规与这个文件的精神相悖,导致社区居民委员会与物业管理公司的关系难以理顺。其次,社区自治有赖于“社会人”的大量出现,而“社会人”的大量出现,又取决于到位的产权改革和彻底的“政社分开”。它涉及到市民社会的兴起与构建。传统的城乡二元结构,赋予城市居民对社区自治的冷漠态度,不可能像农村村民那样充满关心村民自治的热情。只有当社会自主性空前提高，“社会人”超过“单位人”，而成为社会人口的主体以后，社区自治才可能成为绝大多数城市居民的关注对象。更何况户籍制度这道屏障，阻隔了成千上万的外来人口对社区居民自治的认同与归属。至于现行的那些限制非政府组织和非营利性组织发展的法规、规定，也不利于市民社会的成长，从根本上说，都可视作是影响城市基层治理变革的体制性障碍。
值得庆幸的是，城乡基层治理的变革，有力地推动了政府职能转变和行政许可制度改革。近年来，各级政府在大量削减行政审批项目的同时，纷纷成立了诸如“行政服务中心”、“政务超市”之类服务机构，通过“政务公开”，启动了政府治理方式改革的过程。
……
展开
——俞可平（中央编译局副局长、教授）
★乡镇政府与村委会的关系问题，实质上是国家与社会的管理体制与治理方式的问题。这一对矛盾的解决，有赖于突破一系列的体制性障碍。
——白钢（中国社会科学院政治学研究所原公共政策研究中心室主任、研究员）
★中国经验中的公民社会的微观基础是处在非常深层次的运动过程中的，对其实际的认识需要超越一般意义上的“公民社会”理论脉络。
——李友梅（上海大学教授）
★基层治理不仅现实地改变着当代中国的社会结构，而且实际地为中国社会的转型提供了新的视角和可行的路径探索。
——陈家刚（中央编译局世界发展战略研究部副主任、研究员）