《首届浙江省旅游发展创新奖案例汇编》：
出台景区法规提升旅游品质《宁波市旅游景区条例》一、《条例》形成背景
旅游景区是旅游业的核心要素、旅游产品的主体部分、旅游产业链的中心环节。近些年来，宁波市旅游景区发展势头强劲，对促进宁波市旅游业的发展成效显著。目前，宁波市有各类旅游景区（点）114个，其中，国家5A级景区1个，国家4A级景区20个，国家3A级景区8个，全国工农业旅游示范点11个，省级乡村旅游点20个。2009年全市各类旅游景区共接待游客3400余万人次，景区门票收入53亿元。随着宁波市旅游景区规模的快速扩张，旅游景区发展中出现的一些新情况和新问题迫切需要规范：一是对旅游景区的规划缺乏指导性与约束性规定，规划实施情况较差，建设未按规划执行等现象比较突出；二是旅游资源的系统整合程度低，资源利用深度不够，集聚效应不突出，造成旅游资源的浪费，甚至破坏性建设，旅游资源保护和开发利用制度需进一步完善；三是旅游景区的公共基础设施配套和信息服务不完善，有的旅游景区超出游客接待承载能力经营；四是旅游景区经营管理活动不规范，服务质量不到位，等等。可以说，旅游景区成了宁波市旅游产业体系的薄弱环节和旅游业转型升级的重点，而目前国家和省、市在旅游景区方面没有专门的法律、法规予以规范。对此，为了进一步强化对旅游资源的有效保护和合理开发，科学编制旅游景区发展规划，提高旅游景区管理水平，维护旅游者、旅游经营者合法权益，促进宁波市旅游业协调、健康、持续、快速发展，制定一部可操作性强，符合宁波市旅游景区实际的地方性法规是非常必要的。二、《条例》形成过程
《宁波市旅游景区条例》是宁波市人大常委会计划内的地方性法规制定项目。《条例（草案）》起草工作于2008年3月正式启动。宁波市旅游局在两年广泛调研的基础上，根据国务院、省委省政府和市委市政府关于加快旅游业发展精神，结合实际情况，借鉴其他省、市做法，起草了《宁波市旅游景区条例（草案）》，并在旅游系统内征求意见。2009年6月邀请了国家旅游局政策法规司、省旅游局有关领导和市人大法工委、财经工委、市政府法制办领导及浙江大学、宁波大学的有关旅游和法律专家学者对《条例（草案）》进行了研讨。2010年1月，宁波市旅游局委托浙江大学城市学院法学院对《条例（草案）》的框架和条款法理进行了评价。在此基础上修改完成了《条例（草案）》，并于同年3月上报宁波市政府。
宁波市政府法制办按照立法程序，采用书面和召开征求意见座谈会等形式，征求了宁波市政府有关部门和各县（市）区人民政府的意见。2010年3月下旬还专门赴象山县、奉化市、余姚市等地召开征求意见座谈会，听取有关部门、单位以及部分乡镇（街道）人民政府和旅游景区开发建设单位、旅游景区经营单位代表的意见。同时，《条例【草案）》还在宁波市政府门户网和政府法制信息网上全文公布，征求了市民的意见，在此基础上，经反复修改，形成《条例（草案）》审议稿。2010年10月27日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了这个《条例（草案）》，并在同年11月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议获得批准。三、对《条例》主要问题的说明
1关于适用范围和管理原则
《条例》第二条明确了适用范围，规定宁波市行政区域内旅游景区的规划、建设、保护、经营、游览以及相关监督管理活动，适用本条例。考虑到风景名胜区作为旅游景区的一种类型，国务院已出台《风景名胜区条例》，对有关问题已有规定，因此，在第二条明确了“风景名胜区的规划、保护和利用，国家另有规定的，从其规定”。在管理原则方面，第三条明确旅游景区及相关旅游资源的管理应当坚持科学规划、合理开发、永续利用的原则，注重保护生态环境和历史文化，促进旅游资源整合与集聚。
2关于旅游景区规划
一是明确规划先行。《条例》在第七条明确开发建设旅游景区，应当符合规划要求，并有效保护旅游资源，体现地方特色。二是明确做好旅游资源的普查与保护工作。《条例》第八条规定了旅游资源普查制度：市和县（市）区旅游行政主管部门应当对本行政区域内的旅游资源进行普查和评估，建立旅游资源档案。经依法普查和评价的旅游资源按照国家有关规定实行分级保护制度。相关行政主管部门、旅游资源开发者和经营者应当制订旅游资源保护方案。旅游行政主管部门对优良级以上旅游资源的开发利用应当进行论证和评估。三是明确了旅游景区规划编制及审批要求。《条例》第九条规定，市、县（市）区旅游行政主管部门应当按照总体规划要求指导编制旅游景区规划。第十条规定，旅游景区规划应当依法报经批准，并明确对利用优良级以上旅游资源和总投资额在市、县（市）区人民政府规定额度以上的旅游景区建设项目，应当经市、县（市）区人民政府批准。经批准后的旅游景区规划，不得擅自改变。《条例》第十二条对旅游景区项目建设方案、立项、规划制定阶段的有关要求分别做了规定。四是规范了旅游景区建成后的竣工验收和备案制度。《条例》第十六条规定，旅游景区建设项目建成后应及时进行竣工验收。旅游景区建设项目的竣工验收，有关部门应当通知旅游行政主管部门参加综合验收。旅游景区经验收合格的，建设单位应当在项目竣工验收后一个月内将旅游景区的基本情况报当地旅游行政主管部门备案。
3关于旅游景区建设
一是《条例》第十五条明确了建设程序的基本要求和禁止行为。二是《条例》第十三条明确了旅游景区开发建设应当符合规划确定的主体功能定位，涉及利用自然资源的，应当采取严格的保护措施，不得破坏景观、污染环境；涉及利用历史人文资源的，应当保持其特有的历史风貌，不得擅自重建、改建、迁移、拆除。三是《条例》第十四条对旅游景区开发建设中的公共服务系统、咨询、投诉、急救电话等制度做了规定。四是明确了景区外围旅游配套建设的要求。《条例》第十七条规定相关行政管理部门在制定道路建设规划、客运线路及站点规划时，应当合理安排旅游景区至市（城）区交通枢纽场站的公交客运线路、客运停车场（站）以及交通引导标识牌等配套设施，并与旅游景区规划相衔接。
4关于旅游景区经营与管理
《条例》第十九条到第三十二条分别对经营者、从业人员、票价、游客等方面进行了规范。为了确保景区旅游者的安全，保护旅游资源，提高景区的服务质量，《条例》第二十二条、第二十四条规定了游客安全应急预案和容量控制制度：旅游景区开放过程中，遇有恶劣天气、紧急情况或者突发事件影响旅游者安全时，旅游景区经营者应当按照应急预案的要求采取临时关闭景区、疏散旅游者等措施，并及时向有关管理部门报告。旅游景区经营者应当按照设计规定的游客容量范围接待旅游者。禁止超过允许容量接待旅游者和在没有安全保障的区域开展游览活动。第二十五条对旅游景区票价管理做了规范，旅游景区游览参观点的票价实行三种价格形式管理，政府定价、政府指导价、市场调节价。第二十六条对特定群体优惠政策和执法工作人员进旅游景区做了规定。并倡导旅游景区在特定日期、对特定群体实行免门票或优惠门票制度。
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