简论旅游法的性质和原则

　　刘文华

　　旅游是一个大产业。它不仅要满足人们一定范围内的物质文化生活需要，而且也是一个可以影响经济全局的重要产业部门，在第三产业中居重要地位。《旅游法（草案）》说明中对此阐述得很形象、很生动，它是“无烟囱工业”，无校舍“教育”，无广告“宣传”，无会场“外交”。在一些国家和地区其收入不仅占国民生产值的很大比重，而且甚至可以左右外交态势和国际交往，在国内促进和谐社会，在国际促进和平、团结。我们应从战略高度认识它。

　　旅游业也是个复杂的综合性产业，它涉及国民经济众多部门，有多种主体参与，发生着多种法律关系，需要多个法律手段调整。“说明”中说该法采取综合立法模式是非常正确的。大陆法系根据社会关系划分法律部门基本上是正确的，它促进了各种法律部门和法学的发展，但进入20世纪，发展到现代市场经济阶段，传统的大陆法系的调整理论，其机械的、绝对的划分方法已显得越来越不适应。当今社会呈现三大特征：现代化、社会化和国际化。在社会经济领域，社会整体和社会个体越来越高度依存、相互联结。将纵横关系截然分开，公法和私法的根本对立已属不可能。就我国而言，在众多的经济法律、法规中，很难找到一部只有纵无横，或者只有横元纵；只有公法无私法或者只有私法无公法的法律、法规。物权法之所以长期未能通过主要是因为一些人只强调它的私法性质，罔顾我国已经确立的公有制主体经济。修改后的物权法这一被认为是传统私法中，公法条款竟然有20条左右，最后才获得通过。这就是因为20世纪出现的经济法，改变了经济立法的指导思想和法律模式。传统公法与私法划分的理论仍有价值，但在社会经济领域内，立法者必须认可经济关系本身已经发生的“纵横结合、公私兼容”的现实。应主要考虑如何调整更为合理有效，不再拘泥于公法和私法的绝对划分。因此，关于这方面的争论（包括旅游法在法律体系中的地位和归属）大可不必进行下去，草案中所说的旅游者，既有旅游经营者，也有国家；旅游产业中，既有旅游经营、旅游合同，也有旅游规划、旅游监管。你说它属纵属横，还是属公属私？我认为只要能把旅游产业、旅游活动管好调好，就是一部好法。20世纪80年代初，经济法兴起时，有关经济法学者即对之研究，相关立法也开始启动，但千呼万唤未出来，今日见此草案出台，甚是高兴！我们应从总体上肯定这部草案。

　　关于旅游发展的原则，草案中提出应遵循社会效益、经济效益和环境效益相统一，这是值得肯定的。这也是经济法一贯坚持的三种效益统一观。三种效益有重合，但也可相对对立。其中的社会效益在第四条中虽已规定要体现公益性质，但仍有不足之处。在第一条立法宗旨中就应该有所体现。现在的草案第一条主要规定的是经济和物质方面的，欠缺精神需要。旅游业是满足人们日益增长的物质文化需要的，它集天文、地理、历史、人文等各种文化之大成，对弘扬爱国主义、民族精神，加强国际交往，促进和谐团结，有其独特的社会效益功能，立法宗旨中应有体现。

　　一部法的原则不可滥，也不可太少。我认为可增加一些。在旅游活动中也应是“三个层次、两只手”，可否规定“国家监管、行业自律、市场调节”为一个原则。草案中对旅游行业组织只规定了一条（第八条），未作专章规定，是个欠缺。从社会发展趋势看，政府应逐步将经济管理的权力“下放”给中介组织。行业组织是最重要的中介组织，政府应在旅游行业中给予肯定并适当展开试点工作。

　　有关草案的一些具体修改建议如下：

　　第一条，修改建议如上述。

　　第二条，草案也适用出境旅游活动，但若与国外有关国家法律规定有冲突或不一致时，如何办理，应有交代。

　　第四条，规定了三种效益相统一的原则，但对违反三原则的（主要是社会效益和环境效益）有关责任规定在后来的分则中未提及。第十五条虽有所规定，但也只提爱护旅游资源。旅游活动中破坏景观和旅游资源事件时有发生，应有所规定。

　　……