1.历史背景
这一阶段跨越了20世纪的大部分时期，是美国从崛起与扩张，到经历美西战争、经济危机、世界大战等内外危机，不断走向成熟的时代。在19世纪中后期“镀金时代”中，美国经济持续增长，完成了工业化、城市化和垄断化的历史进程。已转变成为工业化强国的美国，在更为广泛的社会生活领域内却暴露出众多矛盾与问题：劳资矛盾、贫富差距、工业化与城市化带来的挑战、权钱交易、经济上的垄断导致政治上的腐败等等。这充分暴露出，与迅猛成长的经济相比，美国的社会制度急需迎来一场相适应的改革和调整。19世纪末、20世纪初，美国正出现一场改革，即“进步主义运动”：在政治事务上强调民众的选举权利、将选举权扩大到妇女等群体、市政管理体制日渐完备、削弱了政党机器对政府管理过程的控制；在经济与社会生活中则推进公平的劳资关系、维护劳动者权益、推动8小时工作以及包括妇女、儿童权益的法律等。①
特别值得注意的是，在进步主义运动的影响下，美国政治家和民众开始意识到，在缺乏适当预算控制的条件下，选举并不能解决全部问题，选任官员仍旧可能在收支决策上滥用职权。②世纪之交，纽约等大城市的市政管理中开始推进财政制度改革，建立现代意义上的预算体制。在纽约的尝试中，由作为行政主管的市长协调，专门的预算部门统一集中行政部门的各项预算加以汇总，交付市议会审议；市议会则代表市民利益决定预算请求；而行政与立法两个机构都相应地建立起初具规模的预算专业管理人员队伍，辅助整个预算过程的顺利完成。这种所谓的“行政预算”方式，全然不同于从汉密尔顿到威尔逊的时代里存在的国会主导方式。在预算控制的制度安排中，行政分支与立法分支分享着预算权力，其中行政分支占据主动地位。④“行政预算”方式在纽约等大城市的成功经验，为联邦政府预算拨款制度安排的再次改革与调整提供了重要的参照与选项。
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