一、《国家安全法》的出台<br> 1946年初，杜鲁门政府作出了三个关键的战后情报决策，这三个决策最终通过《国家安全法》表现出来。<br> 第一个决策是由杜鲁门本人作出的，他认为造成珍珠港事件情报大失误的原因是国家的信息协调不够充分，军方、国务院互不通气，导致痛失有效预警的良机。尽管他想促进情报协调工作，但由于他在1945年10月1日解散了杜诺万及其战略情报局，苦于找不到可以托付的“中央”级的部门。于是，他批准了参联会建议的成立一个独立的“中央”情报机构，以“综合各部门在战略和国家政策层面的情报”的计划。建议成立的新情报系统，设想由中央情报主任主持，但要向国家情报委员会报告，以防止中央情报主任对情报界产生过度影响。这一计划由海军情报局副局长悉尼·索尔斯制定。1946年1月22日，他被杜鲁门任命为第一任中央情报主任，以及中央情报组（CIG）的领导人。中央情报主任是总统的私人情报顾问，由总统任命，只对国家情报委员会负责，其任务是“实现与国家安全有关的情报协调和评估，在政府部门内进行战略评估和国家政策情报的适当分发”。在这一天同时下达的命令还包括：建立一个由国务卿、陆军部长、海军部长以及总统的私人代表组成的国家情报委员会，负责规划、开展和协调所有的“联邦对外情报活动”；中央情报组是它的行动机关，职责是接管原战略情报局的国外情报任务，负责情报评估、分发及各部门之间的联系，其人员分别来自国务院情报与研究处、联邦调查局和陆、海军情报部门，经费也由上述机构临时提供。此时成立的中央情报组即为鼎鼎大名的中央情报局的前身，但它没有进行隐蔽活动的职责，也没有固定的经费来源，因而还不能算作一个完全意义上的中央情报机构。<br> 第二个决策是关于负责隐蔽行动的机构任命。战略情报局解散后，其研究与分析处归并到了国务院，而行动部门（包括国外隐蔽行动站）则划归战争部所有。为了减少部门间关于隐蔽行动的冲突，1945年9月，参联会提议成立一个新的中央机构的负责人，进一步“协调与国家安全有关的情报活动”。中央情报组成立后，原战略情报局行动部的残余就要求转移到中央情报组之中。1946年末，索尔斯挑选了一批经验丰富的工作人员、分析家，成立了中央情报组的“特殊行动办公室”，并建立了一个由间谍、联络员、反情报人员组成的海外情报站网络。由此，中央情报主任控制了大部分的海外隐蔽行动，美国在战争期间发展起来的非凡的情报行动能力也就有了一个永久性的机构作为基础。情报综合处理与行动协调能力的归并，扩大了中央情报组的职能，也使得中央情报主任成为美国情报界真正的龙头老大。如今他已拥有两项主要任务：向国家提供有关威胁的战略预警，以及协调海外的隐蔽行动。<br> 第三个关键决策，是确保美国情报维持一个松散联盟的状态，而不受军方或非军方决策者的集中指导。陆军部和海军部曾提出“各部门也需要自己的情报”的观点，即各部门的情报工作不应该完全受到任何一方的完全控制（这里暗指的主要是中央情报主任）。杜鲁门采纳了这一观点，但他和他的顾问们实际上并没有弄清楚“部门”情报到底是怎样的一种状态，比如部门之间的界限应该维持在什么程度比较合适。这一决策导致中央情报组指导情报工作的能力受到了严重限制，尤其是对反情报工作能力的指导，联邦调查局行事几乎我行我素，并且，二战中建立起来的军事情报能力也因此得到了无法阻挡的迅速扩张。在此后的几十年里，国防部负责的军事情报占了情报工作领域的一大部分，因此美国的战略情报能力又受到了一定程度的限制，成了冷战期间美国情报工作上延续数十年的慢性病。<br> 杜鲁门的计划得到了国会的法定批准后，1947年，美国颁布了在情报史上具有划时代意义的国家情报工作的第一号法案——《国家安全法》。该法案将中央情报组改组为中央情报局，但新成立的中央情报局的任务几乎是1946年1月宣布的中央情报组任务的重申。新法案还统一了各军种，成立了继陆、海军之后的第三个军种，即独立的空军，同时还设立了国防部长、国家安全委员会，它是美国国家安全的宪章。至今，《国家安全法》经过多次修订，仍指导着美国情报界的工作。<br> 二、中央情报局的建立<br> 中央情报局是美国整个情报体系中最为重要的机构，其前身为上文中提到的中央情报组。1947年5月1日，《国家安全法》正在国会中讨论行将通过之时，杜鲁门总统就宣布任命罗斯科·希伦科特海军少将为第一任中央情报局局长。同年7月26日，《国家安全法》开始生效，中央情报局正式成立，从而使美国历史上有了第一个中央集权的情报组织。中央情报局的成立被视为美国情报活动发展步入现代化的“里程碑”，从此美国情报史进入了第三阶段。<br> 根据《国家安全法》的规定，中央情报局是一个情报机构，而不是一个行动组织。它的职责包括：向国家安全委员会提供政府各部门和机构有关国家安全方面情报活动的情况；向国家安全委员会提供协调政府各部门和机构有关国家安全方面的情报活动的建议；联系和评价有关国家安全的情报，为政府内部适当传播情报，在适当的地点提供有用的机构和设施；为现存情报机构的利益，从事共同关心的辅助服务，以便更有效、更集中地执行国家安全委员会的决定；履行影响国家安全的有关情报的其他职能和义务，以便国家安全委员会能随时进行指导。规定专门指出：中央情报局“无权进行监视、传讯，不行使执法权和国内安全职能”。还规定，中情局是政府中一个独立的部级单位，直接向国家安全委员会主席——总统负责。<br> 1948年6月18日，根据国家安全委员会10／2号文件，美国认可了中情局从事心理战和准军事行动的计划，同时对隐蔽行动进行了定义。隐蔽行动包括与下述活动有关的任何秘密行动：宣传、鼓动经济战；先发制人的直接行动，包括破坏和反破坏活动、爆破及疏散工作；颠覆敌对国家，包括支持地下抵抗运动、游击队和难民解救小组、支持自由世界受共产主义威胁的国家中土生土长的反共力量。该文件还授权中情局成立了“政策协调处”，该处隶属于中情局，但处长由国务院任命，并绕过中情局直接向国务卿和国防部长汇报工作，其目的是推脱情报部门和美国政府的责任。平时，该处归国务院指挥，战时则由五角大楼指挥。这是美国第一次以官方文件规定由中情局负责隐蔽行动的规划和实施，此时中情局搜集、分析和隐蔽行动三种职能已经构建完毕。1949年，国家安全委员会还在中情局建立了独立的行动部门——特种作战办公室；时任中情局局长建立了“国家评估委员会”（BNE），对各机构不同来源的情报进行统一的分析评估。<br> 三、情报协调机构——国家安全委员会的建立<br> 国家安全委员会也是根据1947年的《国家安全法》建立起来的。它属于大安全协调机构范畴，其中也具有制定、审查和指导宏观情报工作的功能，因此也是美国情报工作的最高协调部门。依照1947年的《国家安全法》，该委员会最初由七名成员组成，即总统、国务卿、国防部长、陆海空三军总长和国家安全资源局局长（负责紧急事务和国内防务），总统担任主席。1949年，杜鲁门总统根据《国家安全法（修正案）》，对国家安全委员会进行了改造：取消三军总长和国家安全资源局局长的成员资格；将副总统确定为正式成员；确定参谋长联席会议主席和中央情报主任为顾问，其中，参谋长联席会议主席为该委员会的法定军事顾问，中央情报主任，即中央情报局长为主要情报顾问。总统助理、副助理和秘书是该委员会的官员。国家安全委员会是总统与情报界的主要联系机构，它以各情报机构提出的情报为依据而作出决策。其职责是向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事通盘结合的各种政策建议；协调军队和政府部门的关系，解决国家安全问题；负责审查、指导美国所有对外情报、反情报及特殊活动（如隐蔽行动）。该委员会是制定国家安全政策和计划的最高行动机构。《国家安全法》将该委员会定义为：“总统在制定对外政策、进行危机管理等方面的顾问和咨询机构。”经过半个多世纪的演变，国家安全委员会如今已成为美国国家安全、外交和防务政策制定的核心，政府管理情报系统、应对危机和重大突发事件的权威机构。<br> 二战后以《国家安全法》为依据的情报机构的建立，为美国情报界的形成开启了大门。同时，美国和苏联的矛盾日益尖锐，已成立的情报机构以及即将建立的情报机构，也为美国赢得即将到来的冷战增加了筹码。<br> ……
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