第一章绪论
第一节TOD综合开发的时代背景
TOD因其紧凑、绿色和行人友好等特点受到了我国各大城市的青睐。根据这一规划理念，越来越多的政府部门强调站点周边土地开发与交通基础设施建设之间的关系，转而进一步强调通过TOD综合开发反哺轨道基础设施建设和运营。在我国城市空间发展、轨道项目筹资等方面的战略影响下，TOD综合开发逐步成为各级、各地政府的发展共识。
一、城市发展：轨道交通服务需求大，站城一体仍需提升
改革开放以来，我国现代化和城市化建设一路高歌猛进，城市已经成为大多数人生产、生活的主要场所。在探索城市化发展路径的过程中，我国城镇发展策略从强调发展小城镇，到提出以都市圈为主体发展形态，越来越多的人口向沿海城市和中心城市集聚。以北上广深等中心城市为核心腹地，我国都市圈发展初现雏形。不同于北美城市的低密度蔓延，或是欧洲城市的老城复兴，我国各大城市在扩张的过程中呈现出高密度发展趋势，这种外溢直观地反映在人们的出行需求上。我们需要更安全、更快捷的交通运输工具，解决城市扩张伴生的发展挑战。
轨道交通具有大运量、快速、准时、环保舒适等特点，作为解决城市交通、环境和用地问题的有效工具备受推崇。北京、上海、广州、深圳等城市的城市轨道交通公交分担率达50%以上（交通运输部，2021）。大运量城市轨道交通从以往的地铁和轻轨，拓展到与都市圈空间结构相呼应的市域轨道、城际轨道等制式（杨家文等，2020）。在我国城市高密度发展地区，满足出行需求、加快供给轨道交通基础设施仍然是目前交通发展的主旋律。同时，轨道交通设施与城市功能融合仍然亟待提升。城市轨道交通站点与城市社区之间不够顺畅的*后一百米、偏远的高铁站点和待开发的高铁新城屡见不鲜，这些看得见的现象提醒我们，要整合轨道交通建设和城市空间发展，还存在许多看不见的物质和制度障碍。
二、建设资金：轨道交通基础设施投资大，运营收益低
在过去和未来的十年，铁路或是城市轨道交通基础设施一直是我国政府投资的重点领域。“交通强国，轨道先行”，依据“十四五”现代综合交通运输体系发展规划，2020～2025年，我国高速铁路营业里程要从3.8万km增加至5万km，城市轨道交通运营里程要从6600km增加到10000km。城市轨道交通，尤其是城际高速铁路，被定义为“新基建”之一，数以万亿的投资是撬动新兴产业的重要支点。地方层面，如粤港澳大湾区城际轨道交通，近期投资规模约4741亿元，新建775km线路，将全面覆盖大湾区的主要城市，以及广州和深圳两个重点都市圈。2021年广州大湾区轨道交通产业投资集团有限公司正式挂牌，其集政府和社会资本优势，重点围绕轨道交通发展产业经济。
轨道交通发展具有很强的战略导向，同时其作为公共服务产品，受到严格的价格管制，运营成本高，收益能力低。目前，我国城市轨道交通项目建设平均每公里约需要10亿元，城际铁路约需要3亿元，高速铁路约需要1.5亿元（玛莎 劳伦斯等，2019）。动辄百亿甚至千亿元计的投资仅仅依靠政府财政显然不现实，项目资本金以外的资金缺口主要依赖银行贷款。政府通过多元渠道撬动交通线网扩张的同时，开始越来越多地承担还本付息的压力。尤其是当轨道线路走向、建设用地和人口分布之间存在空间不匹配的情况时，更容易出现运营亏损。2020年，我国城市轨道交通平均单位车公里运营成本为24.6元，平均单位车公里运营收入为15.9元，平均运营收支比64.6%，仅四城实现盈利。
三、制度政策：TOD综合开发实施制度保障仍需完善
在引导城市空间、促进产业经济发展和建设交通强国的多重政策目标指导下，对于轨道建设投资方和政府而言，开展轨道交通沿线土地综合开发是解决资金问题和城市发展问题的重要途径。公交导向开发不仅是一个围绕站点的土地利用设计概念，更涉及规划、土地权益收益分配和投融资等方面的制度（Wang et al.，2019）。在我国，TOD综合开发是一项重要的公共政策，其主要目标不仅是要引导城市空间发展，还包括为轨道交通发展筹集资金。从国际上看，实行站场和毗邻区域的土地综合开发，基于土地开发获取收益，弥补铁路建设资金的不足，已有成功经验可循。但是由于制度环境差异，这些经验难以复制，我国城市必须走出自己的TOD综合开发道路。
观察我国已有的TOD综合开发实践可以发现，现有项目实施总体上是在不断打破并重建规范标准、突破并争取政策条件的。例如，在场站综合体的设计中，地上地下建筑物设计与现行设计规范在人防和消防等方面存在冲突。又如，在场站周边用地综合开发中，土地供应和出让须符合土地法等相关上位法规，如何确保土地开发的收益能够为轨道交通建设所用成为难点。TOD综合开发这一举措发展到现在，我们亟须对现有相关制度障碍复盘梳理，推动项目发展和政策目标落实。此外，TOD综合开发并不万能，也并非适用于所有地区，加强对项目实施的引导和规范非常必要。中央政府层面于2018年提出高铁站点周边综合开发应“因城施策、因站而异”，开发要坚决防控单纯房地产化倾向。什么环境下适合采用该政策、是否所有站点都可以采用该政策，也是目前政策制定和学术研究关注的重点问题。
第二节研究问题与研究内容
一、研究问题
现有的研究和实践都肯定了TOD综合开发在我国具有适用性，为城市创造了大量的价值，也强调对轨道交通基础设施投资以及TOD综合开发需要加强制度保障与指引。这一价值创造的过程牵涉到多主体、多部门的规章制度和政策，其中既有中央政府的政策，也有地方政府的规章制度，这些政策究竟怎么样帮助克服了各样的TOD实施障碍，推动了TOD项目落地，实现了TOD综合开发项目的城市价值创造？带着这一研究问题来阅读本书将更轻松。
基于土地溢价捕获（value capture）理论，本书将TOD综合开发的价值创造和回收的过程分解为四个方面。
第一，TOD综合开发需要多主体合作，其过程涉及交通与土地利用两个部门，以及政府、开发商、居民等多个行为主体。在TOD综合开发的合作过程中，究竟应如何制定价值分配机制才能促成多元主体合作，如何保障多部门之间的协调组织？
第二，TOD打造高品质的城市空间，使得交通基础设施与城市空间之间的联系更为紧密，在这一过程中，哪些TOD规划设计方法或原则帮助提升了城市空间价值，各个城市又是如何应对现有规划与设计规范的约束，让这些做法真正实现的？
第三，为轨道交通建设筹集资金是TOD综合开发的重要目标，在溢价捕获的过程中，土地增值直接或者间接回馈轨道交通建设投资与运营补亏是关键。在价值捕获的过程中，如何保障溢价回收的公益性，通过哪些方式能够突破制度障碍实现价值获取？
第四，轨道交通基础设施投融资与TOD综合开发政策密切相关，投融资主体的安排如何影响TOD综合开发这一政策的应用，TOD综合开发又如何影响轨道交通投融资模式？对不同类型的轨道交通综合开发而言，应如何优化投融资模式，保障轨道交通基础设施建设为城市创造整体价值？
二、核心概念说明
轨道交通场站及周边用地发展，是城市和都市圈发展的重点，尤其是在高密度发展的城市区域。当前各大城市土地资源愈发紧张，无论是在增量开发还是存量空间再开发上，都需要改变过去零散、粗放的用地发展模式，转变为集中、高效的土地利用模式。轨道交通基础设施，能够在一定的空间范围内重新分配可达性，有效疏解高密度发展城市区域，优化城市空间布局。提高土地利用效率、优化城市空间布局对我国城市可持续发展有着重要的意义。基于一定的制度设计，轨道交通与土地利用的协同发展，还能够支撑轨道交通系统基础设施的投资，这一协调过程就涉及TOD综合开发政策。因此，研究TOD综合开发这一双赢的做法，对实践工作具有重要意义。
TOD综合开发——本书所说TOD综合开发，即在公交导向开发理念下，对交通场站及周边土地进行开发，所获收益用于反哺轨道交通。TOD，是指以公共交通站点为核心，在其周边进行紧凑的、功能混合的、步行环境友好的高密度开发，用以促进城市集约效应的发挥，促进社会公平，鼓励绿色出行，促进健康和可持续发展的城市发展模式，本书主要关注轨道交通站点用地与周边TOD综合开发。本书所提“TOD综合开发”包含了规划和实施两个层面，既包含TOD模式的城市空间规划，也包含以土地开发反哺轨道交通建设运营的政策工具。
溢价捕获——或“溢价回收”“溢价归公”——是指获取轨道交通基础设施投资带来的土地增值的过程，其本质是内化投资公共产品所产生的外部性收益，具有公益属性和公平导向（郑思齐等，2014a）。从规划的角度看，TOD综合开发中常常提及“站城一体化”“站城融合”等概念。站城一体化一词来源于日本的轨道交通场站综合开发，其概念更倾向于交通场站与城市土地利用一体化规划开发的设计和运营组织理念。从政策工具的角度看，TOD综合开发的关键在于实施溢价回收以支持轨道交通投融资。中国香港实践中提出的“轨道+物业”（rail+property）联合开发的概念，很好地诠释土地开发对轨道交通建设的意义。本书多从政策工具的角度来探讨TOD综合开发。
轨道交通——本书所提及的轨道交通，泛指固定轨道、独立路权的交通基础设施，包括四种类型：城市轨道交通、市域（郊）铁路、城际铁路和干线铁路。在都市圈发展背景下，需要“四网融合”以建立轨道上的都市圈，这四类铁路的层次与功能定位如表1.1所示。根据我国的相关设计规范中的定义，干线铁路是指在国家铁路网中起到干线作用的铁路，目前所说的干线铁路主要指代八纵八横的高速铁路。城际铁路、市域铁路属于地方铁路。国家铁路（简称“国铁”）与地方铁路的区别在于主管部门不同。根据《中华人民共和国铁路法》的规定，国铁由中央政府铁路部门主管，地方铁路由省级以下级别的地方人民政府管理。城市轨道交通总体上独立于国家铁路部门之外运营，国家铁路部门提供技术标准和建设审批的支持，日常的运营由地方城市轨道公司负责。
随着都市圈内跨城出行或通勤需求增加，多种轨道交通类型组成的轨道网络亟须建立一体化的运营模式，使不同类型的轨道线路顺畅衔接。例如，珠三角地区跨市的经济活动和生产活动十分活跃，在城际铁路尚未开通的交通通道上，可创新性地利用已有高铁线路承担城际服务（林雄斌和杨家文，2020）。但是，高铁与当地轨道交通之间存在管理壁垒，多层级的轨道交通依然无法实现无缝换乘。目前，国家铁路和地方铁路的运营融合仍存在许多挑战，在体制、机制和技术上均存在障碍，很难达到真正的融合。但随着铁路投融资机制的逐步改革，地方政府有机会在铁路投融资、运营机制上做出创新实践，并尝试打破国铁运营的垄断局面。可以看到，部分城市新开通的市郊轨道线路，其设计速度上限已达到城际铁路的设计运营速度，这些举措为共网运营、跨市运营留下了技术伏笔。在地铁审批愈发严格的情况下，城际铁路作为都市圈轨道交通发展的重要工具吸引了更多的关注。因此，各种类型的轨道交通站点均具有开展TOD综合开发的潜力和必要性，本书将包含各类轨道交通站点综合开发的典型案例。
政策与规划——政策与规划之间具有关联性。无论是在交通还是土地利用研究领域，政策与规划都是两个必然会提及的对象，在一些论述中甚至不会特意区分两者之间的差别（Rodrigue et al.，2016）。从词典中的定义来看，政策，是指政党或国家，为实现一定历史时期的任务，而制定的行动纲领、方针和准则；规划是指对事业或工作制定比较全面、长远的发展计划时使用的非正式公文。政策是规划能够顺利实现的重要保障，规划工具是实现规划策略的工具。交通和土地利用两者均可被纳入公共产品的范畴，因此两者相关的政策也具备公共政策的属性。所谓公共政策，也就是针对公共事务和利益制定的政策，是政府等公共权力机关为解决公共问题、管理公共事务而制定的行为准则，包括政府制定和发布的条例、文件、规范、决定，以及为解决公共问题而采取的措施、办法。从公共政策的角度来看，交通政策与公共政策一样，具有权威性、公共性、发展性和层次性等基本特征，这也为实际的城市管理提供了有力的支持（卢毅等，2010）。
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