第一章 教育政策证据的研究意义
第一节 教育治理现代化的迫切需要
党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为我国国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，教育治理体系与教育治理能力现代化也体现着我国的教育制度现代化水平以及制度实施绩效情况。从性质来看，教育治理现代化是推进国家治理体系和能力现代化中的子系统，推进教育治理现代化是落实中共中央决策方针的关键环节。教育治理在全面深化改革进程中具有重要意义，对改革的推进具有基础性、关键性和先导性的作用。推进教育治理现代化的关键，在于提高制定教育政策的质量与水平。只有以科学、合理、可行的教育政策作为先导，才能将政策落在实处，促进教育治理体系与能力的现代化。
当前教育治理存在一系列问题亟待改善。其中，作为教育治理的关键环节，教育政策的制定过程中存在一些问题，例如决策缺乏坚实的理论基础、证据基础作为支撑，易受主观性与随意性因素影响，导致教育政策制定的科学性、合理性与可行性难以得到保证。与以往教育政策制定所采取的基于意识形态的经验主义政策制定不同，基于证据的政策（即循证政策）坚持政策决策基于严格、真实的客观证据或以其为依据的思想，严格使用科学证据提供决策信息，全方位地采用科学、系统的程序进行政策制定。在制定教育相关政策的过程中，采取基于证据的政策，能够*大限度地避免随意性与主观性对制定过程与结果的影响，进一步提高教育政策的水平与质量。
一、教育治理现存问题
教育治理是由政府、教育行政部门、学校、社会机构或团体以及第三方组织等组成的多元主体基于对人性发展和学生成长的关注，对教育的相关事务进行平等、多元的意见表达和民主参与的过程。教育治理涉及的参与主体具有同等重要的地位，推进教育治理现代化的重点就是每个参与治理的主体能够在教育法治框架中正常且有效地实施其权力，担负起各自的职责。
时代在发展，教育形势也随之发生变化。在世界经济迅速发展的大环境下，教育的需求量不断增大，受教育人口数量呈现稳步增长的态势，由城乡发展带来的人口迁移流动使得教育治理面临着越来越复杂与多元的局面。这就要求教育治理体系与能力与时俱进，教育决策的制定契合现状，坚持科学合理的决策原则，紧随教育局面的发展与变化进度。为应对不断变化的教育局面，要推进教育治理现代化，就要使教育治理所包含的内容从传统的旧样态升级为适应发展的新样态。然而，当今教育治理改革还存在一些欠缺，应进一步提高教育政策制定的质量与水平。
（一）应加强相关制度建设
在治理事务范畴内，任何领域的治理工作推进都应以“立规矩”为先导，同样，教育治理也应*先建立完善、正式的治理制度，这也是教育治理的基础。教育相关制度是规范教育治理多元参与主体权力和行为的一套程序，保证参与治理的主体各司其职、各负其责，共同维护正常公共教育事务的有序进行，并为受教育者及教育工作者提供良好的教育公共服务。只有在确定作为规范公共秩序标准的制度之后，各参与治理主体才能各司其职地商讨、制定教育政策，进行接下来的一系列治理工作，才能使治理思想与治理理念进一步转化为实践。
教育治理相关法律法规的完善制定，是推进教育治理现代化的基础与前提，它不仅为教育治理的一系列工作提供合法的支持，也能够进一步调动教育治理各参与主体的主观能动性，为其提供行使自身权力与承担职责的空间。然而，在当前教育领域中，相关制度还存在建设不足、规范不清晰、权责不明确的问题。其一，对于由多元主体共同参与、平等协商处理教育事务的教育治理过程，在制度层面，仍然缺少对教育公共治理各主体的权利、职责与义务明确规定的法律法规以及相关规章制定。其二，制度模糊导致治理主体之间关系混乱，使政府、教育行政部门、学校、社会机构或团体以及第三方组织等多元主体之间存在权利重叠、交叉、分级受限，各个主体的责任意识模糊不清，治理主体之间难以平等协商治理原则，也影响到多元主体共同维护的民主、团结的合作伙伴关系，使其难以平等地商讨、制定相关的教育政策。例如，教育治理过程中，如果政府主体参与介入过多，就会打破各主体权力平等的局面；如果教育主管部门的行政权力过度介入治理，对学校进行行政性评比和评估，就会导致学校和社会等主体在诸多方面缺乏决定权，影响学校教学事务的正常运行。在学校内部治理制度上，政治、行政、学术、监督权力尚未有效实现“共治”局面。校党委和校长的权力边界模糊，可能出现校长为避免承担责任转让职权、校党委对校长权力干涉过多的情况。①相关制度的缺失导致在教育治理的过程中制度协同作用未能充分凸显。
总之，教育治理中在制度层面仍存在问题，相关法律法规的制定应与时俱进，紧跟教育领域的发展与变化，及时进行教育治理制度的创新与完善，使改革教育治理的进程能够更加顺利，否则就会影响各治理主体对公共教育事务进行共同商讨和制定科学、完善的教育政策。
（二）应平衡治理主体权力
教育治理不仅包括制度层面的建设，执行主体的能力是否能有所提升也是教育治理工作的重点所在。教育领域的变化需要教育治理的现代化，教育治理现代化要求治理主体的现代化，也就是“人”的现代化。教育治理强调的是多元参与主体之间在平等基础上的协同共治。然而，由于我国的办学传统，如今在教育治理的过程中仍存在管制型政府状态下的思维模式和行政文化。②对于教育政策的制定，各治理主体参与决策的话语权并不平等。除了居于治理核心位置的政府主体，一些拥有自主办学权力的学校主体以及各领域的专业社会组织或机构，往往习惯于传统管制型政府模式下的角色身份，仍保留着被管制的教育治理理念与文化。为适应教育发展新局面，教育治理现代化中对于参与治理主体的角色定位要求均是“管理者”，但在现实中，教育治理所坚持的多元主体共同参与事务协商的原则并未得到充分落实，各主体之间民主与合作有时也只停留在口号倡导阶段。
同时，教育治理体系中存在社会组织或机构缺席、缺位这一突出问题。教育治理的多元参与主体缺一不可，只有各主体都能积极地参与到教育事业的建设当中，才能*大限度地调动教育发展的活力，激发教育领域蕴含的潜能。成熟、独立的社会组织“缺位”，就可能导致预期中社会组织或机构在教育治理工作中的价值与贡献难以达成。究其原因，一是我国社会组织发展起步较晚，政府对其培育远未完成，使得具有较高专业化和成熟度的社会组织数量有限，其广泛参与和提供优质教育公共服务的能力与资源相对有限。③这些社会组织或机构的自身专业化能力建设不足，经营自身管理往往就占据其绝大部分的时间与精力，因此并没有多余的精力投入参与教育治理事业。二是当前我国的一些社会组织具有半官方性质，与政府存在依附性和顺从性，并有严重的行政化倾向。④这就导致这些能够参与教育治理的社会组织或机构，往往与其他参与治理的主体处于不平等的地位，因此违背了教育治理强调的多元主体平等协商这一原则。
教育治理参与主体之间权力并未达到在平等地位上的互补互助，其权力关系间仍存在等级分化、附属现象。在教育政策制定过程中，应平衡各治理主体所拥有的话语权、参与教育政策制定的权力和影响力，以保证决策过程中各主体共同参与的平等性与民主性受到不良影响，从而保证决策结果的科学性。
（三）应进一步优化治理结构
教育治理体系由教育治理结构体系与教育治理制度体系两部分构成，治理主体之间以及各主体内部的结构建设对教育治理的实施效果具有不可忽视的作用。我国教育治理的路径和目标是：以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，更好地激发每所学校的活力，更好地发挥全社会的作用。⑤教育治理体系所涉及的国家、政府机关、社会组织或机构、公民等参与主体之间应该是合作共赢、平等共治的关系，教育治理体系的结构也应具有民主、法治、科学等特点。然而，目前教育治理体系的结构仍存在封闭、科层化问题，具体表现为政府宏观管理能力有待提高、政府内部权责关系有待进一步明晰，学校自主办学权力尚待增大、学校内部治理结构需进一步完善以及社会组织或机构的参与度不够等现象。
目前，我国的教育宏观调控体系仍未定型，政府宏观治理能力有待进一步提高，需要进行适度、合理的、纵向的对其他治理主体的放权、分权，以中央政府为核心的集中统筹工作还有待进一步完善。第一，政府各部门之间的分权问题。受政府内部的科层制结构影响，政府部门内部必然面临不同层级之间、同级政府部门之间的权责划分等问题。一方面，工作在不同层级政府部门之间的逐层传递可能导致效率低下；另一方面，同级政府部门以不平等的权力参与教育政策的制定时，决策结果易受到少部分决策者主观意识的影响，忽视客观证据的因素。长此以往，将会降低相关教育决策工作的科学性，进而影响政府部门的宏观治理。第二，受多方面因素影响，一些学校自主办学力量有所欠缺，在治理结构方面仍有待改善。目前，学校办学仍然以政府为主要管理者，有时存在过度行政干预的现象。在传统学校治理结构的基础上，坚持依法办学的原则，在实行学校自主管理的同时，虚心接受各方的民主监督，并且允许社会组织或机构以平等地位参与共同办学，这是学校应具有的内部治理结构。除了政府应对学校工作进一步放权之外，学校内部层面对于进一步的权力下放工作也存在缺失，未实现家长、教师以及学生共同参与的学校治理体系。第三，社会组织或机构在教育治理体系中仍处于较边缘的地位，其教育治理的参与度不高，难以满足教育高速发展的现代要求。在制定相关教育治理政策时，社会组织或结构与其他各参与治理主体的话语权尚未处于平等地位，导致一部分群体对于教育的需求与建议可能被忽视，从而影响教育治理总体的进程与发展。
教育治理体系的内部结构以及教育治理主体的内部结构存在封闭、“高耸式”的科层化现象。结构决定功能，以固有的教育治理结构制定教育政策，势必对科学决策、民主决策、精准决策产生不利影响。因此，优化教育治理体系的结构势在必行。
（四）应促进治理手段多元化
目前的教育治理手段较为单一，以教育决策“自上而下”的行政输出为主，教育政策的下达通常由居于治理主体核心位置的政府负责。教育治理体系中决策的质量是决定治理效果的关键所在。由于政府主体内部固有的科层制以及传统的逐级、逐层传达命令式的工作方式，决策内容在传达过程中有出现偏差的可能性，容易造成治理主体与治理对象之间消息传达不准确、信息流通不顺畅的问题。另外，依靠行政命令的教育治理手段存在单向性传递的问题，教育政策制定后通常由上至下传达给治理对象。然而，政策实施的预期与现实情况之间可能存在差异，在教育政策实施过程中，往往缺乏对于治理效果反馈情况的调查了解。政府的决策传达给治理对象后，尚需建立双向交流的治理桥梁，因此，在这样单向的政策制定程序中，提供给治理对象共享治理效果的途径相对有限。此外，信息传递平台的建设也会影响教育治理的实际效果。一些学校教育信息化平台建设存在粗放、分散等现象，易导致政策信息在传递过程中出现耗散、误传或空传的问题。⑥由于治理手段主要依靠上行下效的教育政策传递，作为接收政策信息的教育治理决策主体，借助信息不对称优势，在拟定决策内容时容易依靠决策者的个体经验，在决策过程中容易受到其个人的惯性思维、喜好、意愿的影响，使决策内容缺乏坚实的实证性证据基础作为支撑。在制定教育决策的过程中，也存在缺乏科学、客观的决策方法与程序指导，忽视对数据等证据的科学分析，难以保证决策内容的科学性、合理性、可靠度等问题。
教育治理手段单一依靠教育政策的行政命令下达，在自上而下的传递过程中决策内容可能出现偏差以及消息流通并未实现双向共享，并且在实施过程中易受决策者经验化思维的影响，这些问题在推进教育治理现代化进程中亟待解决。
二、教育治理的发展方向
（一）基于证据的教育政策决策范式的提出
作为深化教育领域改革的核心，制定科
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