第1章　绪论
　　1.1　研究背景
　　土地征收问题不仅是关系到我国经济发展和粮食安全的重要问题，也是保障农民利益、维护社会稳定的一个关键问题。根据中国社会科学院公布的《2013年中国社会形势分析与预测蓝皮书》，60%的失地农民生活困难，73%的农村上访和纠纷都和土地有关，其中40%的上访涉及征地纠纷问题，征地纠纷问题中的87%则涉及征地补偿和安置。学术界普遍表示征地补偿低，一味强调要提高征地补偿标准，然而不断提高的征地补偿标准并未给农民带来心理上的满足。在我国高补偿标准的发达地区也并不比低补偿标准的欠发达地区征地纠纷少，甚至更突出，归其原因，矛盾的根源不在于补偿数量的多少，而在于时间和空间尺度上征地过程中土地收益分配的不均衡性。
　　现有征地过程中的土地收益分配规则并没有纳入一个完整的科学的分配体系中予以考虑，只是单纯地规定了征地补偿标准、土地征收过程中的税费标准，土地出让金是以市场化的“招拍挂”方式予以确定。其中，征地补偿标准还有很多地区仍采用年产值倍数法予以确定，缺乏科学性，并且农村集体经济组织（简称村集体）和农户之间的分配方式主要采用村民自治的方式，缺乏一定的监督机制，分配矛盾突出。林瑞瑞等（2013）从省级层面考察当前的土地增值收益分配格局，集体（农民）、政府和开发商所得增值平均比例分别为3.70∶22.32∶73.98。2005～2012年，东部区域集体（农民）和地方政府之间土地增值收益的差距愈加明显，即土地增值收益分配越发不平衡，而中西部区域增值收益分配不平衡程度趋向平缓。
　　面对上述问题，亟须通过调控手段来平衡征地过程中各权利主体之间的利益分配关系，以保障农民的权益。中央政府高度重视失地农民问题，党的十八大明确提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例” 。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益” 。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并在全国选取33个县（市、区）行政区域进行试点。对实施农村土地征收改革的试点地区，暂时调整为实施原《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于征收集体土地补偿的规定，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由村集体经营。改革以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，因地制宜、循序渐进，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2017年11月十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将试点工作延长至2018年12月31日。在2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议，国务院对关于“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地）制度改革试点情况进行了总结，并决定将试点再次延长至2019年12月31日。2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》又指出“在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场” 。
　　提高征地补偿并不能减少征地矛盾冲突，国家从改革理念和实践探索中均提到了提高农民在土地增值收益分配比例和构建公平合理的土地收益分配机制，这引发了我们的思考，现行的征地补偿及收益分配情况如何？是否公平合理？各个利益主体期望的土地收益分配格局是怎样的？怎样的收益分配格局才是合理的？征地补偿如何弥补城市内部不同微观区位被征地农民的福利损失，并满足其意愿需求？征地中的老弱病残等弱势群体我们该如何保护其权益？征地补偿款在集体内部该如何分配？本书正是基于以上考虑进行分析，以期按照公平合理的原则完善征地补偿及土地收益分配政策。本书的部分成果在2020年1月1日实施的新《中华人民共和国土地管理法》得到了体现。
　　1.2　国内外研究进展
　　1.2.1　罗尔斯的正义论和征地过程中的福利均衡
　　罗尔斯主义是研究在一个多元化的社会背景下如何达成社会的公平正义，如何解决社会的不平等问题，罗尔斯先后出版了《正义论》《政治自由主义》《万民法》《作为公平的正义—正义新论》等传世之作（赵敦华，1998）。罗尔斯的《正义论》是把最初的不平等作为应用的对象，在设计原始状态和无知之幕的前提下，运用“反思的平衡”，推演出两个正义原则：一是权利、自由的优先原则；二是公平机会和差别原则。正义优先于效率原则和最大限度的利益总额原则，公平机会优先于差别原则。差别原则又被称为“最大最小值原则”，即除非有一种改善两个人状况的分配，否则不管其中一人的状况得到多大的改善，而另一个人一无所得的话，一种平等的分配就更可取（罗尔斯，2009）。罗尔斯的《正义论》强调，只有关注底层民众的平等、自由的权利以及利益，才能维护社会秩序的稳定和增进政权的合法性（王超，2015）。在宏观经济研究中常常涉及政策分析时都必然涉及社会福利的价值判断（Atkinson，2001），因此罗尔斯的正义论被广泛用于解决贫富分化问题、弱势群体问题、资源和收入分配不公问题以及环境问题等（邹海贵和曾长秋，2010；欧阳葵和王国成，2014），然而，从罗尔斯正义论视角研究我国土地问题的文献很少，在中国知网上仅查阅到2篇，分别是关于土地出让金收益分配和农地确权制度改革（朱靖娟和李放，2013；杨庆育和高军，2015）。
　　西方征地涉及的利益集团主要包括开发前发展土地所有者（predevelopment landowners）、中间人（intermediate actors）、最终消费者（final consumers）、市场协调者（包括律师、规划者及政客）和地方政府（Bryant et al.，1982）。早期的研究集中体现在均值农地在同样的农地保护和发展政策下，农地发展和保护引起的福利不均衡，即所谓的暴利（windfall gain）和暴损（wipeout losses）（Gardner，1977；Epstein，1985；Kooten，1993），或者是征地过程中出现的直接与间接可见、间接不可见损失（Pond and Yeates，1994，1993），甚至是由于制度的不完善使农民在征地中福利受损（Gengaje，1992）。随着人们对环境的忧患意识和农地稀缺性的认识的提高，越来越多的研究开始注重流转中不同利益集团福利变化的定量研究。Innes（2000）以模型化的分析指出，征地补偿的设计和支付对于社会福利相当重要，政府必须考虑自身行为是否损害了土地所有者的利益。Nosal（2001）基于社会收益最大化提出关于税收、补偿的最优分配政策。Giammarino（2005）指出政府采取征收手段来增加社会效率的时候应该为之付费。Zhang和He（2011）从各个利益主体的福利角度出发，绝对和相对的社会福利由农村土地转化为城市土地的速度决定，政府必须给失地农民以绝对公平补偿来弥补他们失去土地的损失。Koroso等（2013）研究探讨政府在城市土地使用权转让中起到的作用是否符合良好治理的基本原则。Qian（2015）通过评估土地征用补偿的过程和各利益主体之间（政府、个体村民和村集体）的相互作用，分析混合补偿方式，即包括货币补偿、就业帮扶、股份制合作、社会安全保障和土地保留等一系列补偿措施。Mishra和Sam（2016）认为在以农业收入为主要收入来源的地区，对于女性来说，加强土地产权的权益有益于妇女生活的提高，对于妇女权益和相应的福利效益都有广泛的帮助。我国征地过程中涉及的利益主体包括农民、村集体、各级政府、开发商。毛振强等（2008）对土地征收和出让中不同集团利益取向进行了理论分析。丛旭文和王怀兴（2012）、邹秀清等（2012）对各利益相关主体在土地征收过程中的博弈策略进行分析，构建了在土地征收与补偿过程中博弈分析总体构架。
　　有关福利均衡的理论主要有：以关注社会最底层群体社会福利为主的罗尔斯主义；以追求社会总福利最大化的功利主义；以追求分配结果平等的平均主义；相对折中的纳什均衡；以追求代内、代际公平的可持续发展的公平原则。杨建顺（2013）认为中国应当注重土地征收中的利益均衡，借鉴法制发达国家“正当补偿”的经验，从财产权利的物权平等原则出发，保护各个主体的利益，实现土地征收中的利益均衡。彭开丽和张安录（2012）探讨了农地城市流转中不同权利主体的福利变化，建立了农地城市流转的福利分配模型，并且运用阿特金森指数和社会福利指数对武汉市2007～2010年土地征收中收益分配情况进行实证分析。高进云等（2007）、徐唐奇等（2011）分别从农民、农民集体的角度研究农地城市流转中的福利均衡问题。高进云和乔荣锋（2010a）以动态优化理论为基础，通过建立理论模型研究农民福利最优和总体福利最优的农地城市流转数量和时间路径。
　　1.2.2　征地过程中的土地收益分配
　　1. 农民分享土地增值收益
　　农民是否有权分享土地增值收益，主要围绕“涨价归公”“涨价归私”“公私兼顾”三种观点进行争论。“涨价归公”最早由英国经济学家约翰？斯图亚特？穆勒（John Stuart Mill）提出，他主张土地自然增值需要以课税的方式全部收归公有。亨利？乔治（Henry George）认为在最优城市规模的条件下土地增值来源于社会，应当由全社会共享。后来约瑟夫？尤金？斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）证明了在所有大型、帕累托最优的立体经济中，如果级差地租被很好地定义，Henry George定理成立，而且在一定条件的竞争性经济中Henry George也成立，其拓宽了Henry George定理的适用范围（Arnott et al.，1994）。在我国“涨价归公”论的支持者刘勇（2003）认为，农地的增值是由于整个社会经济的发展而产生的，根据按劳分配与按生产要素分配相结合的原则，农民本身对于土地的增值没有贡献，因此农地的开发权利应该归于国家。“涨价归私”主要是在土地私有制条件下形成的土地价值补偿规范，他们认为所有者的权益应该充分保障。在我国，这一观点主要围绕维护农民土地权益展开，周其仁（2004）、周天勇（2006）、蔡继明（2004）均主张征地后的土地增值扣除必要的管理费用后要全部返还给农民。而我国学者大多数认同“公私兼顾”论，这是一种折中的观点，兼顾了各方面利益，比较符合

目录
第1章　绪论　1
1.1　研究背景　1
1.2　国内外研究进展　2
1.3　研究思路、研究内容和方法　12
第2章　我国征地补偿及收益分配政策演变及现状　15
2.1　土地征收转用　15
2.2　土地征收补偿及收益分配政策演变　15
2.3　我国现行的征地补偿及收益分配政策　22
2.4　本章小结　37
第3章　土地征收过程中的收益分配理论分析　39
3.1　相关概念界定　39
3.2　土地收益分配的内容　39
3.3　土地收益分配的原则　40
3.4　参与分配的主体及依据　41
3.5　本章小结　43
第4章　征地过程中的土地增值收益分配现状　44
4.1　土地增值收益分配的概念及分配机理　44
4.2　研究区域及数据来源　45
4.3　土地增值收益分配比例测算　46
4.4　土地增值收益分配的总体评价　53
4.5　本章小结　55
第5章　土地增值收益分配的公平性度量　56
5.1　文献回顾及理论基础　56
5.2　公平性测算方法　60
5.3　土地增值收益分配公平性的空间维度分析　61
5.4　土地增值收益分配公平性的时间维度分析　63
5.5　土地增值收益分配公平性的总体评价及原因分析　70
5.6　本章小结　73

第6章　不同区域类型下被征地农民福利变化及受偿意愿　74
6.1　文献梳理　74
6.2　相关概念界定及区域类型划分　75
6.3　问卷设计及样本选取　80
6.4　不同区域下被征地农民福利变化　82
6.5　不同区域下被征地农民受偿意愿　86
6.6　本章小结　91
第7章　基于各主体认知和意愿期望的土地收益分配　92
7.1　研究区域和土地征收补偿政策　92
7.2　现行政策体系下的土地收益分配　93
7.3　土地收益分配现状　97
7.4　各主体对土地收益分配的认知与意愿　107
7.5　各主体利益分配关系的调整　113
7.6　本章小结　115
第8章　基于各主体土地增值贡献及风险分担的收益分配　116
8.1　文献回顾　116
8.2　土地增值收益分配的理论框架　117
8.3　利益主体对土地增值的贡献及承担的风险　119
8.4　基于主体对土地增值贡献的分配测算　127
8.5　基于主体承担风险的分配测算　132
8.6　理论分配结果与实际分配结果的比较分析　137
8.7　本章小结　141
第9章　罗尔斯正义论视角下农地征收中弱势群体的权益保护　142
9.1　罗尔斯正义论与马克思正义论的比较及罗尔斯正义论的指导意义　142
9.2　罗尔斯正义论及其指导下的理论框架　144
9.3　研究区域及样本描述　150
9.4　征地对弱势群体的权益影响分析　155
9.5　弱势群体的权益保护方式研究　165
9.6　本章小结　170
第10章　征地补偿款集体内部分配问题　172
10.1　理论框架及有关政策　172
10.2　分配纠纷案例及样本选择　176
10.3　相关主体和成员资格认证辨析　179
10.4　分配方式和分配流程辨析　189
10.5　本章小结　197
第11章　研究结论及政策建议　198
11.1　研究结论　198
11.2　政策建议　205
参考文献　209
附录一：被征地农民福利变化和受偿意愿调查问卷　220
附录二：征地过程中各主体认知和意愿期望的土地收益分配调查问卷　224
附录三：失地农民权益保护情况调查问卷　227
附录四：弱势群体权益保护访谈提纲　231