邵岩，女，1998年生，汉族，山东潍坊人，山东大学法学院2021级研究生，研究方向为刑事诉讼法学和监察法学理论研究，法律功底扎实，写作经验丰富。

第一条【立法目的】本书条文主旨为编者所加，为方便读者检索使用，仅供参考，下同。为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【条文解读】

行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法管理的重要手段之一。制定行政处罚法，首先必须明确立法目的和指导思想。作为一项公权力，行政处罚的价值取向本质上就是维护公共利益和社会秩序。为了使行政处罚更好地发挥作用，本法主要从以下方面体现维护公共利益和社会秩序的指导思想：（１）确立了依法实施的行政处罚的有效性、权威性。《行政处罚法》明确规定，当事人应当切实履行依法作出的行政处罚决定。（２）为了保证行政机关及时、有效地实施行政处罚，行政处罚法赋予了行政机关许多权力，例如当场处罚权、保全证据权等。

第二条【行政处罚的定义】行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

【条文解读】

行政处罚原《行政处罚法》只通过列举的方式罗列了部分行政处罚事项，并没有对行政处罚进行界定，这不利于行政处罚的执法实践。因此，2021年增加了本条。行政处罚具有行政性、制裁性、法定性、处分性等特点。行政处罚是新的不利处分。

在理解本条内容时，应着重考虑以下五个方面：

(1)行政处罚的实施主体是行政主体。尽管本条表述的是“行政机关”，但需要注意的是，并非所有的行政机关都是行政处罚的主体。另外，除行政机关外，拥有行政处罚权限的法律、法规授权组织和受行政机关委托的组织也是行政处罚的实施主体。

(2)行政处罚针对的是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为。本条所规定的违反行政管理秩序的行为，并不包括情形严重已经构成犯罪的行为。

(3)行政处罚的方式是减损权益或者增加义务。所谓权益，是指权利和利益，即行为主体在法律规定的范围内，为满足其特定的需求而自主享有的权利和利益。因此，所谓减损权益，严格来说是指减损应受行政处罚行为当事人的权利和利益。

(4)行政处罚的对象是作为外部相对人的公民、法人或者其他组织，而非内部相对人，这可使行政处罚区别于行政机关基于行政隶属关系、行政监察机关对公务员所作出的处分行为。

(5)行政处罚的目的是“惩戒”。    

【案例指引】

01企业事业单位和其他生产经营者通过私设暗管等逃避监管的方式排放符合排放标准的污水，是否应受到行政处罚？最高人民法院指导案例138号。

陈德龙诉成都市成华区环境保护局环境行政处罚案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2019年12月26日发布）

关键词行政/行政处罚/环境保护/私设暗管/逃避监管

裁判要点

企业事业单位和其他生产经营者通过私设暗管等逃避监管的方式排放水污染物的，依法应当予以行政处罚；污染者以其排放的水污染物达标、没有对环境造成损害为由，主张不应受到行政处罚的，人民法院不予支持。

相关法条

《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）第39条、第83条（本案适用的是2008年修正的《中华人民共和国水污染防治法》第22条第2款、第75条第2款）

基本案情

陈德龙系个体工商户龙泉驿区大面街道办德龙加工厂业主，自2011年3月开始加工生产钢化玻璃。2012年11月2日，成都市成华区环境保护局（以下简称成华区环保局）在德龙加工厂位于成都市成华区保和街道办事处天鹅社区一组B-10号的厂房检查时，发现该厂涉嫌私自设置暗管偷排污水。成华区环保局经立案调查后，依照相关法定程序，于2012年12月11日作出成华环保罚字〔2012〕1130-01号行政处罚决定，认定陈德龙的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第二十二条第二款规定，遂根据水污染防治法第七十五条第二款规定，作出责令立即拆除暗管，并处罚款10万元的处罚决定。陈德龙不服，遂诉至法院，请求撤销该处罚决定。

裁判结果

2014年5月21日，成都市成华区人民法院作出（2014）成华行初字第29号行政判决书，判决：驳回原告陈德龙的诉讼请求。陈德龙不服，向成都市中级人民法院提起上诉。2014年8月22日，成都市中级人民法院作出（2014）成行终字第345号行政判决书，判决：驳回原告陈德龙的诉讼请求。2014年10月21日，陈德龙向成都市中级人民法院申请对本案进行再审，该院作出（2014）成行监字第131号裁定书，裁定不予受理陈德龙的再审申请。

裁判理由

法院生效裁判认为，德龙加工厂工商登记注册地虽然在成都市龙泉驿区，但其生产加工形成环境违法事实的具体地点在成都市成华区，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《环境行政处罚办法》第十七条的规定，成华区环保局具有作出被诉处罚决定的行政职权；虽然成都市成华区环境监测站于2012年5月22日出具的《检测报告》，认为德龙加工厂排放的废水符合排放污水的相关标准，但德龙加工厂私设暗管排放的仍旧属于污水，违反了水污染防治法第二十二条第二款的规定；德龙加工厂曾因实施“未办理环评手续、环保设施未验收即投入生产”的违法行为受到过行政处罚，本案违法行为系二次违法行为，成华区环保局在水污染防治法第七十五条第二款所规定的幅度内，综合考虑德龙加工厂系二次违法等事实，对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚并无不妥。

第三条【适用范围】行政处罚的设定和实施，适用本法。

【条文解读】

本条规定的是《行政处罚法》的适用范围。行政处罚的设定是立法行为，行政处罚的实施是执法行为，行政处罚的设定和实施，均适用本法，意味着有关行政处罚的立法行为和执法行为，都要以《行政处罚法》的规定为依据。就立法行为而言，不仅制定行政法规、地方性法规和规章要遵守《行政处罚法》，就是全国人大及其常委会制定法律也要遵守《行政处罚法》。由此不难看出这部法律作为基本法律的性质。

【实务应用】

01如何理解行政处罚法定原则？

本条体现了行政处罚法定原则，包括行政处罚依法设定和行政处罚依法实施两个方面。

第一，行政处罚的设定必须法定，是指受到行政处罚的当事人行为、种类、幅度等设定都需要有法律依据，主要包括行政处罚的种类法定和行政处罚设定权限法定。在行政处罚的种类设定方面，本法第9条对行政处罚的种类作了明确规定。据此，行政机关只能在其所规定的种类范围内予以处罚，不得超出法律规定范围自行创设行政处罚种类。并且，本法第9条还明确规定，只有法律和行政法规才能创设新的行政处罚种类。同时，在行政处罚的设定权限方面，本法第10条至第14条也明确规定了法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章各自的设定权限。除此之外，其他规范性文件禁止设定行政处罚。

第二，行政处罚的实施必须法定，是指行政处罚实施主体及其职权、实施原则和实施程序都必须法定，主要包括行政处罚实施主体法定、实施程序法定等内容。在行政处罚实施主体法定方面，本法第三章作了明确规定。按照规定，不是所有行政机关都能够实施行政处罚，必须是具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内方可实施行政处罚。在行政处罚实施程序法定方面，本法第五章也作了明确规定。行政机关在实施行政处罚时，不仅要求有实体法律依据，而且必须遵守本法规定的程序。

中华人民共和国行政处罚法

第一章总则

第一条【立法目的】

第二条【行政处罚的定义】

第三条【适用范围】

第四条【适用对象】

第五条【适用原则】

第六条【适用目的】

第七条【被处罚者权利】

第八条【被处罚者承担的其他法律责任】

第二章行政处罚的种类和设定

第九条【处罚的种类】

第十条【法律对处罚的设定】

第十一条【行政法规对处罚的设定】

第十二条【地方性法规对处罚的设定】

第十三条【国务院部门规章对处罚的设定】

第十四条【地方政府规章对处罚的设定】

第十五条【对行政处罚定期评估】

第十六条【其他规范性文件不得设定处罚】

第三章行政处罚的实施机关

第十七条【处罚的实施】

第十八条【处罚的权限】

第十九条【授权实施处罚】

第二十条【委托实施处罚】

第二十一条【受托组织的条件】

第四章行政处罚的管辖和适用

第二十二条【地域管辖】

第二十三条【级别管辖】

第二十四条【行政处罚权的承接】

第二十五条【共同管辖及指定管辖】

第二十六条【行政协助】

第二十七条【刑事责任优先】

第二十八条【责令改正与责令退赔】

第二十九条【一事不二罚】

第三十条【未成年人处罚的限制】

第三十一条【精神病人及限制性精神病人处罚的限制】

第三十二条【从轻、减轻处罚的情形】

第三十三条【不予行政处罚的条件】

第三十四条【行政处罚裁量基准】

第三十五条【刑罚的折抵】

第三十六条【处罚的时效】

第三十七条【法不溯及既往】

第三十八条【行政处罚无效】

第五章行政处罚的决定

第一节一 般 规 定

第三十九条【信息公示】

第四十条【处罚的前提】

第四十一条【信息化手段的运用】

第四十二条【执法人员要求】

第四十三条【回避】

第四十四条【告知义务】

第四十五条【当事人的陈述权和申辩权】

第四十六条【证据】

第四十七条【执法全过程记录制度】

第四十八条【行政处罚决定公示制度】

第四十九条【应急处罚】

第五十条【保密义务】

第二节简 易 程 序

第五十一条【当场处罚的情形】

第五十二条【当场处罚的程序】

第五十三条【当场处罚的履行】

第三节普 通 程 序

第五十四条【调查取证与立案】

第五十五条【出示证件与协助调查】

第五十六条【证据的收集原则】

第五十七条【处罚决定】

第五十八条【法制审核】

第五十九条【行政处罚决定书的内容】

第六十条【决定期限】

第六十一条【送达】

第六十二条【处罚的成立条件】

第四节听 证 程 序

第六十三条【听证权】

第六十四条【听证程序】

第六十五条【听证笔录】

第六章行政处罚的执行

第六十六条【履行处罚决定及分期履行】

第六十七条【罚缴分离原则】

第六十八条【当场收缴罚款范围】

第六十九条【边远地区当场收缴罚款】

第七十条【罚款票据】

第七十一条【罚款交纳期】

第七十二条【执行措施】

第七十三条【不停止执行及暂缓执行】

第七十四条【没收的非法财物的处理】

第七十五条【监督检查】

第七章法 律 责 任

第七十六条【上级行政机关的监督】

第七十七条【当事人的拒绝处罚权及检举权】

第七十八条【自行收缴罚款的处理】

第七十九条【私分罚没财物的处理】

第八十条【行政机关的赔偿责任及对有关人员的处理】

第八十一条【违法实行检查或执行措施的赔偿责任】

第八十二条【以行代刑的责任】

第八十三条【失职责任】

第八章附则

第八十四条【属地原则】

第八十五条【工作日】

第八十六条【施行日期】

关联法规

中华人民共和国治安管理处罚法

(2012年10月26日)

行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定

(2020年8月7日修订)

罚款决定与罚款收缴分离实施办法

(1997年11月17日)

市场监督管理行政处罚信息公示规定

(2021年7月30日)

市场监督管理行政处罚程序规定

(2022年9月29日修正)

市场监督管理行政处罚听证办法

(2021年7月2日修正)

实用附录

行政处罚听证流程图

当场收缴罚款流程图

重要法律术语速查表

 

【实务应用速查表】

 01. 如何理解行政处罚法定原则？/ 7

 02. 如何区分行政处罚与刑事处罚？/ 15

 03. 如何理解相对集中行政处罚权？/ 35

 04. 被授权组织应当符合什么条件？/ 39

 05. 受委托实施行政处罚的组织应当履行什么义务？/ 40

 06. 管辖的例外情形包括哪些？/ 43

 07. “责令改正”行为属于什么性质？/ 53

 08. 如何理解“按照罚款数额高的规定处罚”？/ 54

 09. 确定责任年龄应当注意什么？/ 58

 10. 如何区分“从轻处罚”和“减轻处罚”？/ 61

 11. 如何计算时效？/ 70

 12. 怎样构成“查明事实”？/ 74

 13. 如何使当事人能够行使其享有的陈述和申辩权？/ 81

 14. 在司法实践中，对先行登记保存证据行为进行审查应注意什么？/ 96

 15. 依照《民事诉讼法》中有关送达的内容，行政处罚决定书应如何送达？/ 101

 16. 如何判断当事人是否自行、主动履行了处罚决定？/ 113

 

【案例指引速查表】

 01. 企业事业单位和其他生产经营者通过私设暗管等逃避监管的方式排放符合排放标准的污水，是否应受到行政处罚？/ 5

  02. 在行为人既没有醉酒驾驶机动车的主观过错，也没有造成严重社会后果的情况下，交警支队作出的吊销机动车驾驶证且5年内不得重新领取的行政处罚是否符合过罚相当原则？/ 9

  03. 行政机关作出被诉处罚决定前未向涉案公司进行调查核实是否符合正当程序原则？/ 12

  04. 因国家重点工程建设征地导致现有厂区安全生产条件发生变化，在已自行采取停产停业措施的情形下，行政机关作出停产停业的行政处罚决定是否具有合法性和必要性？/ 18

  05. 责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚？/ 19

  06. 行政机关能否在法律、行政法规并未对某行为设定行政处罚的情况下根据地方性法规对该行为作出行政处罚？/ 24

 07. 地方有关部门能否制定严于国家标准的相关燃料地方质量标准的行政规范性文件？/ 30

 08. 作为工程发包方的企业项目部能否作出行政处罚？/ 33

 09. 交通运输监察支队作为市交通运输局的内设机构，能否以自己的名义作出行政处罚决定？/ 36

 10. 民营企业违规经营触犯刑法情节较轻且认罪认罚的，是否可以作出不起诉决定，仅给予行政处罚？/ 49

 11. 在首次行政处罚后、违法状态仍长时间持续的情况下，能否以一事不二罚原则为由认定针对其后持续的违法行为作出的行政处罚缺乏依据？/ 55

 12. 未主动采取措施减轻或消除违法行为的危害后果，能否主张从轻或减轻行政处罚？/ 62

 13. 违法行为已超过法定处罚期限，行政机关能否作出处罚决定？/ 70

 14. 执法人员在执法过程中未以合理方式查明事实就作出行政处罚的行为是否合法？/ 75

 15. 行政执法主体具体执行者与行政处罚主体具体执行者人员重叠是否违背回避原则？/ 79 

 16. 对行为人驾驶机动车行经人行横道时遇行人通过而未停车让行的行为给予行政处罚是否适当？/ 88

 17. 行政处罚决定未考虑听证及质证的意见，是否合法？104

 18. 行政机关在没收较大数额财产时并未适用听证程序，程序是否合法？/ 105